农村低保与乡村权力的实地调查

陈政融（都江堰市委党校，四川都江堰 611800）



农村低保与乡村权力的实地调查

陈政融
（都江堰市委党校，四川都江堰 611800）

摘要：农村居民最低生活保障，即“农村低保”，是农村社会保障体系的一部分。文章以农村低保与乡村权力的实地调查为基础进行阐述。

关键词：国家政策 乡村权力 内部化

农村居民最低生活保障，即“农村低保”，是农村社会保障体系的一部分。在农民的叙述中，不难发现“低保”成为了对稀缺性资源的分配，而分配由农村中正式权力机构—村委会执行。它运作逻辑并非完全是对政策进行一丝不苟、不偏不倚地执行，会受到村内部环境及其自身利益的影响，这些因素使得政策不只是国家力量的运作，其中还包含着对国家力量的利用、转化，甚至是扭曲，从这些政策中汲取了支配性的资源，特别是村所在地域内，政策资源转化成了非制度化的、但有强制性的权力。

1　两种意义上的“低保”

在对A村的调查中发现，低保的意义不仅是政策性，同时也有着政治色彩。在农民眼里，一个人获得了低保不是因为他收入低、家庭贫困，而是因为他与村干部关系好，或者在村子里“有势力”。虽然一些获得低保的村民家庭确实很贫困，但是当他们获得了低保资格后，会被村民认为是通过某种不正规的渠道获得的。因此，低保在农村的实施中，绝不是政策落地这么简单，它夹杂着权力的因素。

1.1作为政策的低保

不管低保在乡村的遭遇如何，在国家层面它作为一种公共政策而存在，低保价值就是保障农村居民最低生活水平，使农民的生活水平在最低标准以上。作为公共政策，低保在设计和运行中，要符合公共政策运行逻辑。詹姆斯·安德逊认为，公共政策应该与公共利益保持一致，这就对政策价值取向作出了限定。公共政策权威性反映出，政策的执行是国家力量在公共生活中的贯彻，这就给予其实施的保障。因此，在政策意义上，低保政策的出台，反映的是国家的力量，它指向的是公共利益。然而，低保政策在农村社会运行中，国家力量与公共利益只是宏观、抽象的理念或者宣传，实施具体化由村干部来运作。这就给低保从政策转向权力提供了可乘之机。

1.2作为权力的低保

低保政策在A村成为一种权力，主要体现在对低保户资格认定上。虽然，国家对低保认定标准、程序作出了种种规定，但在“一人独大”的A村，它成为了村主任权力实践的一种筹码，政策性资源增加了其管理村务、获取选票的资本。A村的低保户主要有3类人，这3类人的特征，更加说明了低保远离了政策目的，成为了村干部的权力资本。第一类是与村干部有着亲属关系和村民所谓“与村主任走得近”的人；第二类是村民公认的困难户，他们当中的家庭失去了主要劳动力；还有一类是那些家庭比较贫困、通过村内有知识、有威信的老者的帮助，获得低保的村民。

2　文化与制度：权力实践的条件

在A村，国家推行的低保政策变身为村干部手中分配权力，是有着文化、制度以及现实背景。当低保政策触及农村的社会网络时，它就不是单纯的政府行为，这里有一个“政府行为内部化”的过程。杜赞奇提出的“权力的文化网络”概念，就是对国家权力与乡村社会的内部权威体系相互作用的提炼。当国家力量伸入农村时，两者的关系不仅是国家建构乡村，同时也伴随着乡村改造国家的过程。A村低保实施的过程就说明了这一点。

低保政策的设计是由国家主导的，而低保的落实受到执行者—村干部自身意志的影响，由于村干部并不是行政体系的一员，他是村庄内部网络的一个角色，因而，他的意志与行为受到国家控制的程度小，受文化因素影响较大。在A村，文化影响的结果表现为人情、关系，甚至是黑恶势力。

在A村，正式的制度已经建立的情况下，制度为什么没有对传统因素形成一种约束呢，反而让那些人情等因素大行其道呢？牵涉到了A村的制度运行情况。

A村的权力机构长期缺失，村民会议和村民代表会议几乎没有召开过，农民们不知道谁是代表。A村的村委会有6名成员，其中有3个重要的岗位由一家人担任，宗族势力对村庄政治有很大的影响。在农民眼里，村支书就代表着村委会，除村支书外，村民们并不能明确说出其他村干部。至于监督委员会，虽然《村组法》规定，在农村设立监督委员会或理财小组等监督组织，而A村并没有类似的组织，村民无法对村级财务进行监督，村务公开流于形式，这成为了应付上级的一种“门面”。由于制度不健全，村务完全由村主任1人管理，这就使得村主任的个人意志有着很大的发挥空间。

3　讨论：重构乡村正式权力

低保在A村的遭遇说明，国家政策在农村的落实并不顺利，甚至得到了扭曲。本来是保障农民生活的“惠民工程”，结果却成了村干部玩弄权力的资本，在政策上造成了国家与基层社会的断层，进而威胁到政府合法性。A村案例或许只是个案，但它在一定程度上说明，国家政策在基层实施不是完全按照政策的逻辑运行，当村庄的正式权力不受规约，仅凭村干部意志来运行时，政策只能偏离其预期轨道，文化逻辑、内部逻辑等会渗透到政治运作中。如果政策的受惠者是政治上弱势群体的话，那么政策权力化趋势会更加明显。国家政策如何在农村社会贯彻落实的问题，其实是国家力量与农村权力如何有效沟通、规约的问题。A村的问题很大程度上，在于乡村的制度化权力并未制度化，权力的运行也并未正式化，因而人情、关系，甚至是恶势力，就成为权力运行的原则了。因此，国家政策在乡村有效实施的关键在于重构农村的正式权力。

参考文献

［1］ 杜赞奇.文化、权力与国家.江苏人民出版社，2003