水利工程的总承包之路探析

吴福清

（安徽省水利水电勘测设计院，230088，合肥）

水利工程的总承包之路探析

吴福清

（安徽省水利水电勘测设计院，230088，合肥）

水利；勘察设计；建设项目；工程总承包

2016年6月，住房和城乡建设部印发了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（以下简称 《若干意见》），对于勘察设计企业进一步发挥技术优势、延伸产业链、转型升级、服务好“一带一路”战略具有重要的现实意义和深远的历史意义。笔者就此问题进行探讨分析,以期水利工程总承包工作借此机会得到较快发展。

一、《若干意见》的主要内容

1.优先采用工程总承包模式

进一步明确了工程总承包的概念，即工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购和施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。工程总承包一般采用设计—采购—施工总承包或者设计—施工总承包模式。强调建设单位应本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。

2.工程总承包项目的发包管理

建设单位可以依法采用招标或直接发包的方式选择工程总承包企业，可以采用综合评估法评标，采用总价合同或成本加酬金合同，在完成可研、方案设计或初步设计完成后发包。

3.工程总承包项目的承包管理

工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。工程总承包项目经理应当取得工程建设类注册执业资格或高级专业技术职称，担任过总承包项目经理、设计项目负责人或施工项目经理，熟悉工程建设相关法律法规和标准，同时具备相应工程业绩。工程总承包企业可以在其资质许可范围内自行实施设计和施工，也可以按合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工择优分包给具有相应资质的企业，严禁转包和违法分包。

4.工程总承包项目的监督管理

工程总承包企业按照合同约定向建设单位出具履约担保，建设单位向工程总承包企业出具支付担保。按照法规规定进行施工图设计文件审查的工程总承包项目，可以根据实际情况按照单体工程进行施工图设计文件审查。住房和城乡建设主管部门可以根据工程总承包合同及分包合同确定的设计、施工企业，依法办理建设工程质量、安全监督和施工许可等相关手续。承担项目施工的企业应取得安全生产许可证。工程总承包企业对项目的质量、安全全面负责，应当组织分包企业配合建设单位完成工程竣工验收，签署工程质量保修书。

二、水利工程总承包面临的问题

1.对工程总承包的地位和作用的认识有待提高

由于我国的工程建设监管体制的特殊性，行业管理的特色非常明显，工程总承包在不同的行业差距很大，工程总承包还没有在法律法规层面正式进入工程建设管理体系。

2.《若干意见》的执行力不强

《若干意见》的内容多是建议性的，约束性较弱，采用了“可以”的语气，不具强制性。

3.支付担保的可操作性需要深入探讨

水利工程主要是政府财政投资项目，列入政府预算项目是否需要支付担保?如何实现支付担保?相应的是否可以取消履约担保或降低担保金额?履约担保和支付担保是否可以一律采用保函形式?这些问题需要进行深入探讨。

4.水利勘察设计单位的供给侧改革不到位

一是水利勘察设计任务较为饱满，人力资源受到限制；二是大部分水利勘察设计单位属事业性质或国有企业性质，员工收入受到限制；三是大部分水利勘察设计单位的机构设置、人才素质、管理制度等难以适应工程总承包的需要。

5.风险分担机制不合理

由于水利工程普遍存在投资大、工期长、技术条件复杂、风险难以把握等特点，工程总承包项目的风险分担机制非常重要。从现行的工程建设体制看，初步设计概算是项目投资执行的依据，因此，初步设计完成后开展工程总承包招标较为合适。但是，如果初步设计单位不能中标，那就意味着初步设计单位损失巨大。如果从可研后开展工程总承包，由于勘察设计深度限制，风险把握不足，设计方案、工期、造价等存在很大的不确定性，会给后期工程总承包的实施带来较大影响。

三、对策建议

1.提高认识，完善法制建设

工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式。大力推进工程总承包，有利于提高项目可研和初步设计深度，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，提高工程建设水平；有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势，促进企业做优做强，推动产业转型升级，更好服务于“走出去”战略。加快法制建设，要像推行项目法人责任制、招标承包制和建设监理制（简称“三制”）那样，推行建设项目工程总承包制，切实把工程总承包落到实处。同时，也要考虑项目特点，对于点多、面广、线长，投资规模巨大，涉及行业较多的项目，要慎重选择采用。

2.加强协调，完善担保体制

支付担保在我国工程建设领域是第一次提出，是很大的进步。作为通行的国际惯例，支付担保要落地需要政府主管部门进一步协调相关政策，特别是在当前买方市场的环境下，应在相关招标投标等监管法规方面加以贯彻。但是，对于政府列入预算的投资项目，可以变通处理，因为列入预算本身就是一种担保。同时，随着社会诚信体系的不断完善，为降低担保成本，应该采用银行保函形式，而不用现金担保。

3.加快改革，完善机制建设

我们应该利用现在的有利条件，抢抓机遇，加快人才培养，开展技术、管理能力储备，为转型升级做好准备。及时调整和完善企业组织结构、专业设置和人员结构，形成集设计、采购和施工等各阶段项目管理于一体，技术与管理密切结合，具有工程总承包能力的组织体系。

要高度重视项目经理和从事项目控制、设计管理、采购管理、施工管理、合同管理、质量安全管理和风险管理等方面人才的培养，建立工程总承包人才支撑体系。

要不断完善包括技术标准、管理标准，质量、职业健康安全和环境管理体系等工程总承包项目管理体系；加强对分包企业的跟踪、评估和管理，充分利用市场优质资源；积极利用大数据和“互联网+”技术，建立与工程总承包管理相适应的信息网络平台，完善相关数据库，提高数据统计、分析和管控水平，建立健全适应工程总承包需要的智能化信息管理体系。

4.加强监管，合理分担风险

尽管目前取消了勘测设计收费标准，但在实际操作中原收费标准仍是有关概（估）算、限制价等编制的依据，以及投标报价的参考。由于原水利工程勘测设计收费标准在阶段划分比例方面的不合理，造成在可研和初设阶段（简称前期工作）的收费比例与实际工作量不相匹配，而且水利工程前期工作内容繁杂，技术难度大，时间紧，费用难以落实。因此，水利工程勘测设计单位对前期工作不感兴趣，希望能够承担后期招标和施工图阶段的勘测设计工作。在实际工作中，往往是通过招标和施工图阶段的勘测设计收费补充前期工作收费的不足。所以，主管部门应加强测算和评估，及时调整不同设计阶段的收费比例，适当调增前期工作的收费比例，合理分担收费风险，保障水利工程总承包顺利推进。

四、结 语

工程总承包在化工、水电、冶金等行业已经取得了很好的业绩，对推动工程总承包起到了很好的示范和引领作用，既有成功的经验，也有失败的教训。水利行业的少数勘察设计单位也进行了有益的探索。因此，从水利行业的自身发展需求看，应该在总结经验教训的基础上，加快改革步伐，加强顶层设计，加强与发展改革、财政、审计和税务部门的政策协调，使工程总承包在水利行业结出更加丰硕的果实。

[1]住房和城乡建设部.住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见 （建市﹝2016﹞93号）[R]. 2016.

[2]水利部水利工程建设稽查办公室.水利基本建设管理法规汇编[M].北京:中国计划出版社，2002.

[3]水利部建设与管理司.最新水利工程建设项目招标投标文件汇编[M].北京：中国水利水电出版社，2005.

[4]国家发展计划委员会，建设部.工程勘察设计收费标准 （2002年修订本）[M].北京：中国物价出版社，2002.

责任编辑 杨 轶

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1000-1123（2016）22-0021-02

2016-06-14

吴福清，副总经济师，高级工程师。