从太湖、莽山水库看实施水利PPP项目基本经验

胡昌支，何 伟，宋虹兵

（新疆维吾尔自治区塔里木河流域管理局，841000，库尔勒）

从太湖、莽山水库看实施水利PPP项目基本经验

胡昌支，何 伟，宋虹兵

（新疆维吾尔自治区塔里木河流域管理局，841000，库尔勒）

在关系国计民生的基础设施建设和公共服务领域大力推行PPP模式（即政府和社会资本合作）是当下我国政府激活社会资本、推动经济发展的重大举措和国家战略。江西寻乌太湖水库、湖南宜章莽山水库所在地政府等主动作为，促进PPP项目在水利行业落地，他们的成功经验对于水利工程实施PPP具有借鉴意义。

太湖水库；莽山水库；峡江水利水电枢纽；PPP；借鉴；启示

2016年9月25—29日，新疆塔里木河流域管理局调研组赴江西、湖南，分别对江西寻乌太湖水库PPP项目（以下简称“太湖水库”）、湖南宜章县莽山水库PPP项目（以下简称“莽山水库”）进行了实地学习调研，就两个项目的PPP实施过程、相关经验和工作体会进行了交流，并参观了两个项目的建设现场。

一、太湖水库PPP项目概况

太湖水库位于珠江流域东江源头——寻乌水上游峡谷河段，坝址地处江西省寻乌县西北部的水源乡太湖村境内，距离县城约47 km，总库容2 384万 m3，供水管道总长 42.753 km，是一座以供水为主兼有灌溉、防洪等综合效益的中型水库。

太湖水库项目总投资约7.56亿元，其中太湖水库工程批复概算投资约6.18亿元，新增影响区土地房屋征收和移民安置投资约1.38亿元。

该项目是江西省2015年第一批政府与社会资本合作（PPP）推介项目和2015年第一批省重点项目。2015年4月通过政府采购选定了PPP咨询公司北京金准咨询有限责任公司；2015年9月县政府与江西水利投资集团有限公司签订PPP项目投资协议；2015年10月PPP项目公司成立，太湖水库成为江西省首个成功落地的水利PPP项目。水库工程于2015年10月 28日开工，整体工程预计于2018年4月竣工。

1.项目PPP合作主要内容

寻乌县政府授权寻乌县太湖水库投资开发有限责任公司（以下简称“太湖公司”）与江西省水利投资集团有限公司（以下简称“江西水投”）共同出资组建PPP项目公司。项目资本金2 000万元，其中太湖公司占股30%，江西水投占股70%。县政府依法授予项目公司特许经营权，由项目公司投资、建设、维护、运营该项目。特许经营期为30年，此后项目公司将该项目全部设施无偿移交给县政府指定机构。寻乌太湖水库项目总投资约7.56亿元，其中中央、省、市三级政府资金3.55亿元，其余由项目公司以资本金及贷款解决。

其合作要点：

①费用分担机制。所有已开展前期工作费用在太湖公司先行垫付，待项目公司成立后此部分费用作为项目建设成本由项目公司支付给垫资方。项目初设批复的建设及施工场地征用（包括临时用地）、新增影响区土地房屋征收和移民安置等费用均由项目公司承担。县政府以总价2.74亿元负责包干完成全部工作，超出或结余部分由县政府承担或享有。

②投资收益率和回报方式。项目全投资（扣除专项补助资金及太湖公司资本金）财务内部收益率 （税后）7%；项目公司在特许经营期内通过收取原水水费、获得政府补贴来回收投资成本和取得投资回报。

③价格服务调整机制。该项目约定原水水价，2018—2022年为0.4元/ t，以后每5年上涨0.2元/t。实际原水水价（根据物价局定价确定）低于约定原水水价的部分由县政府进行价差补贴，实际原水水价高于约定原水水价的部分全部由县政府享有。

④明确“保底式”的用水量补贴机制。综合考虑水库投资回报率，确保实现合作共赢和发挥项目应有的社会和经济效益，采取了“保底式”的用水量补贴机制。即县政府承诺保底水量，当实际用水量小于保底水量时，县政府提供保底补贴；当实际用水量大于保底水量时，超出部分的水费收入，20%由项目公司享有，80%由县政府享有。

⑤政府放弃项目经营收益。特许经营期内，项目公司的全部收益由社会资本享有（实际水价高于原约定水价及实际用水量大于保底水量的部分除外），太湖公司不享受利润分配，也不承担和弥补经营亏损。

本项目的社会资本采购曾经历一波三折。在采购过程中，除了对社会资本方的法人、会计制度、专业能力和良好信用记录等详细审核外，还对社会资本提出4项条件和要求：一是要求具有不低于项目投资估 （概）算的投融资能力；二是在基准日内拥有总资产20亿元人民币及以上，净资产10亿元人民币及以上；三是对关联方约束，具有关联关系的资格预审申请人（含成员公司）不得同时参与该项目的资格预审；四是该项目不接受联合体响应。最终选定的合作单位为江西省水利投资集团有限公司。

太湖水库项目的监管部门根据法律、法规的规定及相关约定，基于各自职权范围，对该项目特许经营期各工作环节进行监督和管理。

2.项目实施经验

太湖水库工程PPP项目从启动到签约再到实施主要采取以下做法：

一是坚持高位推动，高效推进。太湖水库工程是寻乌的“一号民生工程”，项目推进过程中，寻乌县委定方向、定原则，县政府协调调度和把关审议项目实施进程。全县上下在县委、县政府的统一领导下，在政府采购谈判、实施方案评审等方面齐心协力，密切配合，真正做到了举全县之力加快推进太湖水库PPP项目。

二是坚持互惠互利，共同发展。寻乌县委、县政府通过选择PPP模式引进社会资本投资方，不但从根本上解决了建设资金缺口问题，而且以较低的投资回报率和授予特许经营的回报方式，极大地减轻了政府负担，把当前财力不可能办成的事变成了现实，同时又充分保障了社会资本的投资利益，达到了合作双方经济效益与社会效益相统一的良好效果。

三是坚持求同存异，消除分歧。从社会资本政府采购的资格预审阶段开始，合作双方坚持“求大同存小异”以及“换位思考”的原则，屡屡将“僵局”打破、把“死棋”走活，最终促成了项目合作。

四是坚持依法依规，稳步实施。在PPP项目推进过程中，寻乌县坚持依法依规办事，不搞变通，不因为赶进度而减程序、走捷径。涉及实施方案联审、PPP协议审议和中标社会资本谈判等关键节点工作，采取相关职能部门和单位全程参与的做法，既保障了政府采购程序，又有效防止了违法违纪现象发生。

五是坚持公开透明，民主决策。寻乌县努力将太湖水库工程PPP项目打造成示范工程、廉洁工程。选派县财政局、审计局、水利局和县政府法制办等单位业务人员，并委托政府法律顾问，全程参与制订方案、草拟协议和PPP谈判等工作；多次召开县委常委会、政府常务会、四套班子会、领导小组会、老干部会以及人大代表政协委员会等，对方案和协议草案多方征求意见，逐层审议把关；将咨询公司、社会资本投资方的政府采购关键节点、结果及合同文本等重要信息在省级以上网站予以公示，全面接受社会监督。

六是坚持改革创新，合力攻坚。寻乌县委、县政府以“摸着石头过河”、敢为人先的改革精神，选调精兵强将，组成一支懂业务善谈判的专职队伍，多次外出考察、培训，了解、掌握 PPP相关法规政策和实务操作知识；通过公平竞争，选择一个专业精准的咨询团队为PPP项目实施提供智力支撑，在实施方案、PPP协议拟制和中标社会资本谈判等关键环节充分发挥参谋作用。通过多方努力，终于使寻乌太湖水库工程PPP项目成功签约落地。

二、莽山水库PPP项目概况

莽山水库位于湖南宜章县，是一座以防洪、灌溉为主兼顾城镇供水与发电等综合利用的大型水利枢纽工程。水库总库容1.33亿m3，设计灌溉面积31.2万亩（1亩=1/15 hm2，下同），设计城镇年平均供水量2 227万m3，坝后电站装机1.8万kW。工程主要建设任务包括水库枢纽、灌区骨干工程和5条主要支渠。

莽山水库是社会资本参与国家重大水利工程建设运营的第一批试点项目。2012年12月莽山水库项目获得国家发改委批复立项，2013年10月项目可研报告通过水利部审查。2014年9月宜章县政府组织第五次项目法人招标，由广东水电二局股份有限公司（牵头）、郴州坤之源矿业有限公司、深圳市金群园林实业发展有限公司组成的联合体中标，中标价4.2亿元。中标人联合体在宜章注册成立了 “莽山水库开发建设有限公司”，负责莽山水库枢纽工程的建设、经营、管理和灌区骨干工程建设。2015年2月，国家发改委正式批复莽山水库可行性研究报告。2015年5月21日，莽山水库工程建设正式启动。整体工程预计于2019年5月竣工。

1.PPP项目合作主要内容

莽山水库实行国家投资与引入社会资本建设经营相结合的模式，将项目分为枢纽、灌区骨干工程两部分，分别采取两种不同的模式建设经营。即水库枢纽采取项目法人“投融资—建设—经营—移交”的模式，特许经营期内的运营管理由项目法人自主经营，项目特许期内发电、供水及旅游开发等收益作为投资人的回报，特许经营期满后工程无偿移交宜章县政府，特许经营期为44年（含建设期4年）；灌区骨干工程建设采取“建设—移交—付款”的模式，宜章县财政配套资金由项目法人负责筹措到位，建设期不支付利息，项目竣工后移交政府管理，工程款由宜章县政府分3年按4∶3∶3偿还，偿还期资金利息按8.55%计息。

宜章县委、县政府成立了莽山水库工程建设指挥部，加强对项目建设的监督协调管理；拟成立莽山水库管理局，管理莽山水库灌区，同时加强莽山水库枢纽工程的监督、协调。

莽山水库工程总投资为18.9亿元，含水库枢纽10.2亿元、灌区骨干工程及5条主要支渠8.4亿元、枢纽工程建设期利息0.3亿元，其中政府资金为14.4亿元，项目法人资本金1.3亿元，法人通过银行贷款等融资2.9亿元。

其合作要点：

①项目建设期。枢纽和灌溉模块的建设在2019年前完成，后续配套文化旅游开发、农业开发等在后期根据具体情况予以开发建设。

②项目收益。莽山水库项目是国家重大公益性水利项目，其建设投资有中央及省市水利资金配套，其运营维护主要收益来自于BOT项目的城镇供水、农田灌溉等运营收益，在项目后期还有开发现代农业、文化旅游等经营项目收益。合作期内上述收入无法满足合理收益的情况下，政府通过可行性缺口补贴方式支付补贴，以保证其收回投资并获取合理收益。

③政府保底措施。灌溉供水和配套饮水部分，各项每年收益不低于500万元由政府保底，即年度收益不足500万元（总计 1 000万元）时，由政府补足。

④考核机制。建设期考核：主要考核水库工程建设进度（履约担保）、建设质量（国家标准）、工程安全及环境保护等事宜，设置相应指标，对项目公司违反相关条款的，可根据合同和评分细则处以罚金。运营期考核：运营目标达成率、维护安全管理及突发应对等制定评分细则进行考核，对运营维护达不到考核要求的，以扣罚形式扣减运营期政府支付费用。

⑤定价机制。项目主要有使用者付费（农业灌溉、配套饮水）、经营性收益（项目发电收益）。使用者付费将根据国家及地区水利项目相关规定予以调整和完善。

⑥调价机制。在运营期间，项目公司根据项目收入情况和项目服务变化，定期（暂定为每3～5年）编制价格调整方案，上报政府相关部门后经批准执行；项目发电收益，根据国家上网电价的调整而进行调整。

宜章县政府于2013年1月开展莽山水库项目法人公开招标工作，历时近两年进行了5次招投标（前两次招标仅一家单位投标，第三次无单位投标，第四次投标单位为空头公司，废标），至2014年9月第五次招标才成功。随后，中标联合体组建莽山水库开发建设有限公司作为莽山水库工程建设的项目法人。

为保证莽山水库工程建设经营及资金的监管到位，避免监管缺失，宜章县建立了政府与项目公司紧密协作、相互协调的监督管理机制，对项目经营期事务进行调度监管。

2.项目实施经验

2009年以来，宜章县委、县政府大力推进水利体制改革，引进社会资本参与莽山水库建设经营管理，大大加快了莽山水库前期工作步伐。

莽山水库社会效益显著，经济效益比较弱，成为吸引社会资本的短板。为获得招标成功，宜章县委、县政府在法律法规允许范围内提供相应优惠条件，增强项目投资吸引力，积极推进PPP模式的运作，成为全国172个重大水利项目中第一个成功实现PPP模式的项目。

征地拆迁是项目建设的一大瓶颈，该项目征地和移民较多，压力较大。宜章县政府主动承担征地拆迁责任，由政府组织实施，化解了项目法人的担忧，也解决了项目建设的难点，从而保证了工程建设的顺利进行。

莽山水库监理单位及勘测设计单位均由宜章县政府组织招标，由政府负责相关费用，而非项目法人组织招标。这样既有利于防范投资风险，又增强了对项目建设进度、资金、质量的监督和管理。

三、峡江枢纽PPP项目概况

江西峡江水利枢纽工程位于赣江中游峡江县，控制流域面积约62 710 km2，是赣江干流上一座以防洪、发电、航运为主兼有灌溉等综合利用的水利枢纽工程。水库总库容11.87亿m3，电站装机36万kW，船闸设计为1 000吨级。工程建成后，南昌市的防洪标准可由100年一遇提高到200年一遇，赣东大堤防洪标准可由50年一遇提高到100年一遇，每年可增加 11.4亿kWh清洁电能，改善枢纽上游77 km航运条件，并为下游农田提供可靠的灌溉水源。

峡江水利枢纽工程概算总投资99.2亿元，其中中央预算内投资定额补助28.8亿元，江西省级财政负责安排 11.4亿元，其他渠道落实资金59.1亿元。2003年江西省人民政府委托江西省水利厅负责组建峡江水利枢纽工程项目法人。2008年江西省人民政府成立了江西省峡江水利枢纽工程领导小组。2009年江西省水利厅在江西省峡江水利枢纽工程管理局的基础上组建江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部（副厅级），作为项目法人，负责工程建设。该工程于2009年开始施工准备，2010年枢纽主体工程开工，目前9台发电机组全部并网发电，发挥了防洪、发电、航运等综合效益。

四、借鉴与启示

寻乌太湖水库、宜章莽山水库以及峡江水利水电枢纽的成功经验为水利行业推动水利工程PPP项目的实施提供了许多借鉴与启示。

1.财政投入比重较大

大型水利工程一般均具有投资额大、公益性强的特点，需要政府资金的大量投入，而为了实现工程的公益性服务功能，政府也应该投入。寻乌太湖水库项目的各级政府投资占项目总投资的47%，莽山水库项目则为76%，峡江水利枢纽明确的中央和省级政府投资占总投资的40%。可见，政府投资的力度是实施重大水利工程PPP项目落地的基础和前提，政府高强度投入的本身就是项目公信力的标志。

2.政府支持措施到位

大型水利工程公益性强、投资回报率低，如果没有足够的支持措施以保证合理的投资回报，很难吸引社会资本。太湖水库项目和莽山水库项目均设计了“保底式”可行性缺口补贴机制以保证社会资本投资回报。除此以外，太湖水库项目中政府方参股项目公司不分红，莽山水库项目政府划出500亩城镇开发土地用作政府补贴的担保，并且将水库库区旅游开发权益授予项目公司，这些措施都是实现项目落地的关键。莽山水库项目的招商过程尤其证明了这一点，该项目经历5次公开招标才引来社会资本方。其中前2次只有1家单位响应，第3次没有单位响应，第4次投标单位经实地考察实力不济，属空头公司，直到第 5次才成功完成招标。所以，政府提供的政策到位是水利工程PPP项目落地的有力保障。

3.决策高效、透明

PPP项目涉及公用基础设施工程，关系到广大人民群众的切身利益，受到广泛关注。PPP实施过程中的决策能否高效、透明，直接决定了PPP实施的顺利与否。太湖水库项目PPP实施过程中每一个文件甚至每个条款，寻乌县委县政府都要求实施机构与咨询机构共同对寻乌县各有关部门和机构做沟通、解释、汇报与说明，接受各有关部门、机构的意见和监督，每一个决策都做到有理有据、公开透明，向社会资本方展示寻乌的良好政治环境和投资环境，增强了社会资本的信心。

4.项目设置适当

一个成功的PPP项目设置要恰当合理。太湖水库项目最开始将太湖水库工程、新增影响区土地房屋征收和移民安置以及寻乌县城市供水项目3个子项目打包成1个PPP项目，后因寻乌县城市供水项目暂时不具备PPP特许经营权授予条件，项目投资人采购过程推进缓慢甚至一度停滞，后寻乌县委县政府决定把城市供水项目单列，从而大大加快了PPP项目投资人采购进程。莽山水库项目分为枢纽、灌区骨干工程两部分，分别采取两种不同的模式建设经营，即水库枢纽采取项目公司 “投融资—建设—经营—移交”的模式，灌区骨干工程建设采取 “建设—移交—付款”的模式，县政府组建灌区骨干工程的项目法人，负责灌区工程建设期的工程监管以及建成后的运行管理，并监管枢纽工程的建设、运营及水资源调度，有利于政府对整个项目的监管，保障项目实现公益功能。峡江水利枢纽工程将发电部分的经营权剥离出来进行招商，成功吸引了社会资本的参与，解决了近40亿元的建设资金，减轻了政府的投资压力和融资成本。

5.调价机制合理

PPP项目合作期长，未来价格（如水价、电价等）的变化难以准确界定，根据项目特点设计合理的调价机制，既保证社会资本的合理投资回报，又避免回报不恰当，损害公共利益，就十分重要。太湖水库项目按照收益与风险匹配、社会可承受的原则，合理约定项目服务价格及调整机制。该项目约定原水水价，2018—2022年为0.4元/t，以后每5年上涨0.2元/t。实际原水水价低于约定原水水价的部分由县政府进行价差补贴，实际原水水价高于约定原水水价的部分全部由县政府享有，既体现了风险共担原则，又保障了公共利益。

6.特许经营期限灵活

从上述调研情况看，这 3个项目均授予了一定的特许经营期。太湖水库项目的特许经营期 30年（不含建设期），莽山水库项目的特许经营期 44年 （含 4年建设期），峡江水利枢纽工程的特许经营期50年（不含建设期）。 这表明，在通过PPP模式引入社会资本参与重大水利工程的建设运营时，要根据项目的具体条件灵活确定合理的合作期限，以保证社会资本能够在合作期限内收回投资并获得合理收益，从而增加对社会资本参与的吸引力。如拘泥于某个年限或思想僵化、固守某种模式，就可能挡住社会资本的引进步伐。

[1]寻乌县太湖水库项目建议书[R]. 2014.

[2]寻乌县太湖水库工程可行性研究报告[R].2014.

[3]宜章县莽山水库项目建议书[R].2012.

[4]宜章县莽山水库工程可行性研究报告[R].2013.

责任编辑 张金慧

Practice of Public-Private-Partnership in construction of Taihu Reservoir and and Mangshan Reservoir//

Hu Changzhi,He Wei,Song Hongbing

Pursuing Public-Private-Partnership (PPP)for basic infrastructure construction that benefit people's livelihood and public services are fundamental for stimulating and attracting investment from private market.It can be regarded as strategic measure of national importance for promoting economic development.Provincial governments of Jiangxi and Hunan successfully built reservoirs of Taihu and Mangshan as well as Xiajiang Water Complex by introducing PPP into water project construction.Their experiences are of reference value for other project construction in the water sector.

Taihu Reservoir;Mangshan Reservoir;Xiajiang Water Complex;PPP;learn experiences;lessons learned

TV62

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1000-1123（2016）22-0007-04

2016-11-02

胡昌支，编审，副局长。