中国鲜活农产品调控目录制度建设的思考

孔繁涛，沈　辰，李辉尚，吴建寨

(中国农业科学院农业信息研究所/农业部农业信息服务技术重点实验室，北京　100081)



中国鲜活农产品调控目录制度建设的思考

孔繁涛，沈辰，李辉尚，吴建寨

(中国农业科学院农业信息研究所/农业部农业信息服务技术重点实验室，北京100081)

摘要：在借鉴国外鲜活农产品调控经验和结合国内一些城市调控试点的基础上，研究提出鲜活农产品调控目录制度，可为完善“菜篮子”产品市场调控机制提供重要借鉴和指导。本文首先提出了鲜活农产品调控目录制度建设的总体要求和指导思想，从目录品种选择、价格合理波动区间确定、政策工具设计和触发响应机制构建等方面阐述了建设内容；从区域、警情和政策工具等角度指出制度建设细节；从认识、领导、落实、创新等方面提出工作要求；从顶层设计、投入保障、监测预警、市场建设、组织管理等方面提出制度保障，从而从整体上设计了鲜活农产品调控目录制度的组织实施。

关键词：鲜活农产品；调控目录；合理波动区间；触发响应机制

鲜活农产品由于易腐败、难储存、食鲜消费等特点，其价格波动较一般农产品更为频繁剧烈，是农产品市场调控的难点和焦点。发达国家在对鲜活农产品进行调控时，往往选定若干重要品种划分异常波动区间，根据市场波动不同程度制定相应政策调控市场。国内一些城市也借鉴国外经验，开展了一系列的试点。探索建立鲜活农产品调控目录制度，发挥市场决定性作用和更好地发挥政府作用，对于稳定农产品供需平衡、推进农产品价格改革、加快转变政府职能具有重要意义，也是农业市场化改革的重要举措。

1国内外鲜活农产品市场调控实践与可行性

美国、欧盟、日本等均建立了国家或地方鲜活农产品市场调控机制，为我国提供了有益借鉴。美国早在20世纪30年代就开始对鲜活农产品进行调控，在实践中最终选定白菜、辣椒、西红柿、梨、杏、樱桃等47种果蔬产品为国家调控品种。欧盟从1962年起就制定了专门针对果蔬产品滞销的调控措施，目前形成了以菜花、西红柿、苹果等16种果蔬产品为调控品种，制定了以滞销农产品不上市补偿、绿色收获与绿色不收获、收获损失保险等政策工具的调控制度。日本从20世纪60年代开始，先后制定《蔬菜生产销售稳定法》和《批发市场法》，指定洋白菜、黄瓜、芋头等14种蔬菜为国家调控目录品种，制定了计划性生产和销售调整制度、蔬菜价格稳定基金制度、蔬菜应急供求管理制度、订单蔬菜价格补贴制度等政策工具。从实践来看，各国都取得了较好的调控效果，近年来国内一些省份也进行了有益探索，上海建立了以绿叶菜为主的调控机制，探索出绿叶菜成本价格保险、应急保障供应机制等有效措施；广东启动蔬菜种植保险试点工作，创建了价格调节基金和蔬菜种植自然灾害保险制度。另外，我国从2009年开始，就建立了针对生猪价格波动的调控预案。国内地方或行业的调控实践均取得了明显效果。

近年来，我国鲜活农产品监测预警体系建设不断完善。农业部自2002年陆续开展了粮棉油猪等18个品种的预警分析，2011年成立了市场预警专家委员会。目前，已建立了包括蔬菜、水果、牛羊肉、生猪、蛋、奶制品等各种鲜活农产品，涵盖产量、面积、价格、成本收益等多类数据体系，为调控目录制度实施提供了有力的数据支撑。同时，我国农业优势区域布局规划逐步形成，以种养大户、农民专业合作社、龙头企业等为代表的新型经营主体快速发展。截至2014年底，经营规模3.33hm2以上的农户数达到341.4万户，其中经营规模3.33～6.67hm2、6.67hm2～13.33hm2、13.33hm2以上的农户数分别占69.0%、21.9%、9.1%。纳入统计调查的蔬菜合作社11.0万个、生猪合作社9.9万个、奶业合作社1.4万个、肉牛羊合作社5.8万个，全国农民专业合作社成员达5 593万个(户)，专业大户及家庭农场成员占3.2%；全国各类农业龙头企业近12万家，使鲜活农产品调控目录制度的实施具有了可能。此外，我国已基本形成了批发市场和集贸市场、传统业态和新型业态、有形市场和无形市场相互补充的农产品流通体系，电子商务与农产品流通深度融合使我国农产品流通方式正在发生革命性变革。新型农产品流通体系的发展，鲜活农产品流通效率显著提高，流通损耗和成本大幅降低，流通范围极大拓展，跨区域流动更加顺畅，为鲜活农产品调控、保持市场稳定运行提供了有力保障。

2鲜活农产品调控目录制度工作的总体要求、思路和基本目标

2.1总体要求

鲜活农产品调控目录应以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，紧紧围绕“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[1]要求，按照“突出重点、有保有放”原则，合理确定不同农产品价格波动调控区间[2]，以制度创新为动力，以保障鲜活农产品市场供需均衡、市场价格合理波动为主线，着力建设完善制度、机制和模式，因地制宜，协同合作，逐步构建具有中国特色的鲜活农产品调控目录制度，加快完善我国农业现代市场体系、宏观调控体系。

2.2总体思路

鲜活农产品调控目录工作的总体思路应包含以下方面，一是试点先行开展、再行推广。作为新生事物，必须先行试点，要结合各地经济发展水平、政府财政实力和金融发育程度，选择实施基础较好的若干城市先期开展试点，在试点中总结经验，归纳模式，营造环境，再逐步推广到其它城市或地区。二是品种分步实施、自愿申请。鲜活农产品品种众多，自然属性、社会属性和商品属性各不相同，尤其是替代效应和互补效应存在明显差异，决定了目录品种必须要分步实施；我国幅员辽阔、各地生产消费区域特点显著，因此在构建调控目录制度过程中，各地要因地制宜，结合当地特色，自愿申请目录品种。三是地区梯度推进、协同发展。从根本上讲，调控目录制度是市场作用和政府作用形成合力的制度创新，其内在要求是和区域经济发展的梯度性、科学技术的梯度性基本保持一致，而非全面同步铺开，要保持其差异性和渐进性。协同发展就是要做好部门协同、区域协同、上下协同，创建新型、高效的协同机制。

2.3基本目标

鲜活农产品调控目录工作的基本目标是以鲜活农产品为对象，通过调控品种选择、波动区间划分、政策工具制定以及响应机制构建，争取利用5～10年时间初步形成我国鲜活农产品调控目录制度，并总结完善鲜活农产品调控目录制度的方法技术体系和实践推广经验，最终形成有序、系统、规范的鲜活农产品调控机制，防止“滞销卖难”、暴涨暴跌频繁出现，确保我国鲜活农产品供需总体均衡，实现生产由无序向有序转变，市场由完全自发波动向重点调控转变，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，有效提升政府治理能力。

3鲜活农产品调控目录制度的内容

从国内外实践看，鲜活农产品调控目录制度普遍包括选择目录品种、确定价格合理波动区间、设计政策工具和触发响应机制等4个方面。

3.1选择目录品种

目录品种即纳入调控目录制度的鲜活农产品品种，确定适度、合理、科学的目录品种是构建鲜活农产品调控目录制度的基础性工作。选择目录品种，原则上应满足以下条件：消费量大，覆盖消费群体范围广；供应上市较不均衡，价格易波动；品种的替代效应较弱，互补效应较强；操作简便易行等。

3.2确定价格合理波动区间

在市场机制作用下，鲜活农产品的市场价格处于不断波动之中，这种波动(通常用基准指标表示)可以分为正常波动和异常波动两种。正常波动即合理波动，处于合理波动区间、无警状态；异常波动是指超过合理波动区间，又分为小幅波动、大幅波动和巨幅波动3种类型(分含正向、负向)，对应轻警、中警和重警3种状态的6种警情。波动区间设置应遵循科学性原则和可操作原则，并建立预警相应的基准指标。

3.3设计政策工具

当目录品种的基准指标超过合理波动区间时，就需要运用某种政策工具或工具组合予以调控。政策工具的设计要考虑以下因素：要围绕市场在资源配置中的决定性作用，尽量采用市场化的调控手段；应尽量采用WTO协议中的“绿箱”政策，减少或避免使用“黄箱”政策，以免造成对市场的扭曲；应遵循差异化原则，即根据市场发生的警情级别，有针对性地采取必要的调控措施，做到调控层次分明，避免政策力度过大或不足。

3.4触发响应机制

当目录品种的基准指标达到某一特定警限时，将自动启动该警情状态下对应的政策工具，即为触发响应机制。其关键点是：某种警情与某种政策工具或政策工具组合的映射关系；政策工具及其组合随着警情的变化而变化，是动态发展的；当基准指标处于有警状态时，要强化指标监测工作，切实做到警情和政策工具的及时响应和无缝对接。

4开展鲜活农产品调控目录工作的建议

4.1因地制宜，突出制度的区域特色

我国幅员辽阔，各地区地理、气候等自然条件和经济、社会等发展水平存在明显差异，开展鲜活农产品调控目录工作需要充分考虑各地特点，因地制宜地进行设计。

4.1.1突出抓好目录品种的地域性在某一城市或某一区域实施鲜活农产品调控目录制度试点工作，选择目录品种必须考虑地方特色、区域属性：消费具有明显的区域特色，且符合当地膳食习惯；生产具有地域属性，且占据当地主导产业；调控预期适合当地经济社会新常态。

4.1.2突出抓好警情划分的差异性划分基准指标无警、有警及有警的不同警情，既有客观性，也有主观性；既可定量划分，也可定性划分。从基准指标相关数据来看，既有历史数据，也有监测数据；既有原始数据，也有衍生数据；既有结构化数据，也有半结构化数据，呈现多源异构大数据态势，这为警情的划分增加了难度。各地要从自身实际出发，科学划分本区域的波动区间。

4.1.3突出抓好政策工具的区域性区域经济社会的差异性决定了目录制度政策工具的差异性，开展试点工作的城市或区域在确定目录品种的基础上，应充分考虑自身的财政投入、调控预期、生产供应、消费需求等各种因素，并且有针对性地制定某一目录品种在不同警情下的政策工具。

4.1.4突出抓好触发响应的针对性触发响应机制是通过警限变动触发政策工具来实现的，具有明显的针对性，因此，依据各级各地政府部门的职责分工，各种政策工具通常由不同政府部门予以执行实施，其他有关部门协调配合；而不同的政策工具也是针对不同的市场主体发挥作用，如任何一种政策工具都是针对特定的生产者、流通者或消费者；同时，任何一种特定的政策工具都是针对特定的警情而发挥作用。

4.2提高认识，精心组织实施

鲜活农产品调控目录工作是一项全新的工作，虽然一些地区积极开展了试点，积累了一定经验，但是鲜活农产品生产、流通和消费等情况复杂，在工作中必须提高认识、加强组织、强化落实、持续创新。

4.2.1切实提高认识建立具有中国特色的鲜活农产品调控目录制度，是推进农产品价格改革、健全社会主义市场经济体制的根本需要，是加快转变政府职能、提高驾驭市场经济能力的客观需要，是稳定农产品供需平衡、保护生产者和消费者利益的现实需要。建设该制度不仅是必要的，而且是可行的：国内外实践提供了成熟经验，农业信息监测预警体系提供了数据支撑，新型农业经营主体快速发展提供了实施保障，农产品流通体系提供了调控载体。

4.2.2加强组织领导开展鲜活农产品调控目录制度试点工作是落实党中央国务院一系列重大方针的重要举措，各地各级要进一步提高认识，列入重要议事日程，常抓不懈，切实抓紧抓好。要将试点工作列入“菜篮子”食品管理部际(厅际、局际)联席会议制度作为重要内容之一，明确责任分工，做到各司其职、各负其责；要将试点工作的开展情况纳入“菜篮子”市长负责制考核机制的考核范围，对考核结果优秀的予以表彰，对结果较差的予以通报并责令整改。

4.2.3强化工作落实开展鲜活农产品调控目录制度试点工作的城市或地区，在目录品种上，要从蔬菜、水果、生猪、肉羊、奶制品5大类鲜活农产品中进行选择；在政策工具上，要从保险防范类、基金保障类、市场稳定类、消费支持类、应急调节类等5大类中进行设计；在工作程序上，本着自愿申报的原则，要先向农业部提出申请，经部际联席会议审核通过后，再行试点；申请的内容、格式等相关要求，另行制定。

4.2.4推动持续创新试点工作是我国鲜活农产品市场调控制度的创新性尝试，是一项全新的工作，需要不断探索、总结、提高。迫切需要制定相关法律法规，提供法律保障；迫切需要完善信息采集体系，进一步强化生产、价格、消费、成本、贸易、库存等数据监测，为基准指标监测提供支撑；迫切需要创新政策工具设计，鼓励商业资本投入，提升生产经营主体的抗风险能力。

4.3统筹协调，强化保障措施

鲜活农产品调控目录工作繁琐复杂，涉及多个部门、多个层级、多个区域，必须加强组织、协调、沟通，做到信息互通、管理精细，有力保障鲜活农产品调控目录工作开展。

4.3.1强化顶层设计，加强部门协同鲜活农产品调控目录制度试点工作是新一轮“菜篮子”工程建设的全新发展，是新时期“菜篮子”市长负责制在工作方向、管理思想、方法手段方面的重要发展，要充分利用“菜篮子”市长负责制的现有工作机制。依托由农业部牵头，发展改革委、财政部、国土资源部等13个部委“菜篮子”食品管理部际联席会议制度，加强试点指导，做好审核备案，及时协调有关工作和开展工作考核。地方有关部门要建立健全相应的协调机构，加强中央与地方之间、地方部门之间的沟通协作，扎实推动试点工作展开。

4.3.2加大投入力度，丰富调控手段鼓励试点地区政府加强对鲜活农产品调控目录制度试点工作的资金扶持力度，同时，探索建立“政府引导、市场运作、社会参与”的多元化投融资机制，推动社会资本与鲜活农产品调控目录制度试点工作的深度融合。丰富调控手段，探索建立目录品种的政策保险制度、稳定基金制度、收储投放制度、食品营养计划、特定人群消费补贴等制度。

4.3.3强化监测预警，做好信息服务建立健全针对鲜活农产品调控目录制度的监测预警体系[3]，将其纳入全球农业数据调查分析系统，要覆盖生产、流通、加工、消费等全产业链条，确定监测指标、监测频率、监测手段、监测方法等数据标准，鼓励试点地区采取多种方法科学研判基准指标波动的合理区间、警情状态、触发响应机制及其政策工具组合；面向生产者、流通者和消费者的不同需求，拓展信息发布渠道，建立标准化、个性化和智慧化的信息服务模式。

4.3.4完善物流体系，提高流通效率逐步建立完善田头、区域、全国三级批发市场体系[4，5]，实现生产消费的有效对接，降低流通的交易成本。加快实施中央厨房示范工程，整合现有的小微流通体系，建设原料生产基地、区域配送中心，打造鲜活农产品大流通的基础平台。建立完善鲜活农产品产销信息平台，实现产销有效衔接。加快构建目录品种的车货配备系统，使车有其货、货配其车，车与货配套优化。创新农业农村电子商务运营模式，构建农村物流新业态。规范执行鲜活农产品“绿色通道”政策，并适时扩大品种范围。

4.3.5促进规模生产，建立档案制度适度规模生产经营是建立调控目录制度的基础和前提。当前，要认真做好农村土地的确权登记颁证工作，引导农村土地经营权规范有序流转，大力培育和发展新型经营主体，通过多种形式形成种植业的适度规模。要加快推动畜禽、水产的区域化布局、规模化生产，提升养殖业产品的规模效益。要建立生产基地的档案制度，建立生产主体、扶持对象登记、备案及管理考核制度，严格调控对象主体的权利与责任。◇

参考文献

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm

[2]关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2014-01/19/content_2570454.htm

[3]孔繁涛，王东杰，吴建寨，张超.建立健全鲜活小宗农产品市场监测和调控机制的思考——基于山东省大葱、生姜的调查[J].中国食物与营养，2013，19(7): 43-47.

[4]张兴旺.我国农产品市场调控亟待深化认识和创新方法[N].农民日报，2013-05-28 .

[5]钱克明.我国主要农产品供求形势与市场调控的对策建议[J].农业经济问题，2012，1：11-14.

(责任编辑李婷婷)

基金项目：北京市自然科学基金项目“基于多源数据融合的北京市猪肉市场监测预警研究”(项目编号：9153023)。

作者简介：孔繁涛(1968—)，男，博士，副研究员，研究方向：农业监测预警、农业信息分析。

通讯作者：吴建寨(1979—)，男，博士，副研究员，研究方向：农业经济理论与政策、农业资源区划。

Building of Fresh Agricultural Products’ Regulation Catalog System in China

KONG Fan-tao，SHEN Chen，LI Hui-shang，WU Jian-zhai

(Agricultural Information Institute，CAAS/Key Laboratory of Agri-information Service Technology，Ministry of Agriculture，Beijing 100081，China)

Abstract：In reference of fresh agricultural products’ regulation experiences in foreign countries and domestic cities，this paper put forward fresh agricultural products’ regulation catalog system in order to improve the “vegetable basket” product market regulation mechanisms.This paper pointed out the general requirements and guiding ideology of fresh agricultural products’ regulation catalog system，elaborated the construction content including choosing the interval variety，determining reasonable price fluctuations，designing policy tools and construction of trigger and response mechanism，pointed out some details of the system from the prospects of regional difference，early warning level and policy tools，proposed work requirement from the prospects of cognizing，leadership，implementation and innovation，put forward the work ensurence from prospects of top-level design，investment，monitoring and early warning，market construction，and organizing and management.On the whole，the organization and implementation of the fresh agricultural products regulation and catalog system was designed.

Keywords：fresh agricultural product；regulation catalog system；reasonable fluctuation range；trigger and response mechanism