水土保持设施验收的任务与标准

牛崇桓，季玲玲，孟祥军

(1.水利部水土保持司，北京100053;2.北京水保生态工程咨询有限公司，北京100055)

水土保持设施验收的任务与标准

牛崇桓1，季玲玲1，孟祥军2

(1.水利部水土保持司，北京100053;2.北京水保生态工程咨询有限公司，北京100055)

水土保持设施;验收;任务;标准

生产建设项目水土保持设施验收是水土保持法确立的、经国务院行政审批改革认定的行政许可事项，是水土保持方案审批机关对建设单位履行水土保持法定义务的认定行为，也是对生产建设项目完成水土保持工作任务、解除因水土保持对其投产运行制约的许可行为。水土保持设施验收机关应认真履行行政许可的责任，明确水土保持设施验收的性质、责任与任务，科学制定水土保持设施验收的条件与标准，严格遵循水土保持设施验收的方法与程序，坚守验收通过底线，充分发挥好把关作用，确保生产建设项目水土流失防治工作取得实效。

生产建设项目水土保持设施验收是落实水土保持“三同时”制度的重要内容，是保障生态文明建设的重要措施。水土保持法明确规定“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施”。目前，生产建设项目水土保持设施验收已成为国务院明确由水利部门实施的一项独立行政许可事项。

1　水土保持设施验收的现状与问题

1.1发展现状

(1)水土保持设施验收工作在全国得到顺利推进。随着2002年12月1日《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》(水利部令第16号)的施行，生产建设项目水土保持设施验收工作全面启动，并在十几年的发展中逐步完善、不断规范，青藏铁路、西气东输、三峡水利枢纽等一大批生产建设项目水土保持设施建成并投入使用。据统计，仅2010—2014年，通过水利部水土保持设施验收的国家大型生产建设项目就达744个，每年通过各级水行政主管部门水土保持设施验收的生产建设项目多达1万多个，涉及公路、铁路、石油天然气、电力、水利等多个行业，并覆盖了改扩建、扩能改造等生产建设项目。

(2)水土保持设施验收工作取得了初步成效。一是促进了水土保持法律责任的全面落实。随着水土保持设施验收工作的深入开展，生产建设单位的水土保持法律责任意识不断增强，水土保持工作重视程度不断提高，水土保持逐渐融入工程设计和建设的全过程，水土流失防治的理念和要求正在得到全面落实。二是有效促进了生产建设项目水土保持监测工作的开展。生产建设单位进一步落实水土保持监测要求，将水土保持监测作为重要的建设管理措施，监测的四大功能逐步发挥作用。三是促进了水土保持措施质量的提高。生产建设单位进一步强化了水土保持进度和措施的管理，水土保持工程质量和水土流失防治功能有了明显的提高。四是取得了良好的保护水土资源、改善生态环境效益。据统计，2011—2014年，各类生产建设项目水土保持设施的建成使用，共治理人为水土流失5.3万km2，减少水土流失量6.5亿t，对于改善生态环境、保障经济社会发展起到了重要的作用，涌现出了三峡水利枢纽、京沪高铁等一批国家级水土保持生态文明示范工程。

1.2存在的主要问题

(1)配套制度体系还未全面建成。修订后的水土保持法对水土保持设施验收做了进一步规定，但配套的规范性文件的修订工作还没有及时跟进，水土保持方案发生重大变化和措施布设发生重大变更的界定、建设单位的自查验收责任、水土保持监测数据的应用、验收技术评估作用的定位、水土保持设施验收标准等问题逐渐凸显出来，一定程度上影响了生产建设项目水土保持设施验收工作的进一步开展。

(2)验收约束效力有待进一步强化。一是一些生产建设项目水土保持设施验收工作严重滞后。由于一些工程在完成建设任务后有一个较长时期的试运行过程，生产建设单位缺乏对水土保持设施验收重要性、紧迫性的认识，导致布设的水土保持措施不能满足水土流失防治的要求。二是一些生产建设项目在工程完工后没有及时开展水土保持设施验收就擅自投入生产运行，严重违反了法律规定。

(3)验收管理还需要进一步规范。一是部分建设单位的自查验收流于形式。一些建设单位对自查验收的重要性认识不足，没有认真地组织开展水土保持设施的自查验收工作，自验材料一般都委托其他单位代理，自验结果缺乏科学依据，给技术评估和行政验收造成困难。二是一些技术评估不能客观公正地做出正确评价。一些技术评估单位没有认真开展评估工作，没有认真梳理生产建设项目水土保持工作存在的问题和不足，不能正确地提出改进和完善水土保持工程、促进项目水土保持工作达到验收标准的建议，甚至一些技术评估单位瞒报发现的问题，虚构评估依据，捏造评估结果，没有尽到技术评估单位应该承担的责任。三是验收组专家的作用没有得到有效发挥。为进一步把好水土保持设施验收的技术关口，水利部探索试行了验收组专家制度。从目前试行的情况看，部分验收组及专家成员对专家应承担的工作认识模糊，没有充分发挥专家在技术标准和规范上的把关作用。

(4)验收任务的界定有待进一步厘清。一些验收主持单位和验收组成员习惯于水土保持方案评审的思维，错误地把技术评估单位混同于被验收单位，把技术评估报告混同于验收的主要内容，把初步设计混同于验收标准，没有结合水土保持法对生产建设项目的要求和批复的水土保持方案规定的建设任务进行审查核实，导致部分没有全面完成水土保持设施建设或水土保持设施没有达到国家规定的防治标准的项目通过了水土保持设施验收。

(5)验收标准还需要进一步明确。一是将验收标准单一化。在验收过程中，有的将初步设计作为唯一的验收标准，有的只看是否实施了水土保持措施而不核查其是否合格、是否具有规定的防治功能，有的只重视评估报告是否符合有关要求、是否有监测和监理报告，忽略了水土保持法和水土保持方案批复文件对项目水土保持工作的总体要求。二是随意降低验收标准，特别是不能将法律规定和水土保持方案批复文件视为刚性约束，在工程建设过程中遇到困难时，未能认真研究困难的大小、解决困难的可能性和可能产生的后果，轻率地降低验收标准，导致可能出现严重水土流失甚至造成灾害。

2　正确认识水土保持设施验收的责任与任务

2.1水土保持设施验收的性质

一是应正确认识生产建设项目水土保持设施验收是水土保持法确立的、经国务院行政审批改革认定的行政许可事项，是国家对生产建设项目是否履行了法定的水土保持义务、完成了水土流失防治任务、达到了水土流失防治效果的核查认定，任何单位和个人无权取消或减免，必须依法、依规、依标准严格实施。二是应正确认识水土保持设施验收对生产建设项目投产运行的刚性约束。生产建设项目水土保持设施未经验收或者验收不合格的，表明其没有全面履行水土保持法定义务，或者没有完成批复的水土保持任务，或者没有达到规定的防治效果，因此生产建设项目不得投产使用。

2.2水土保持设施验收的责任

水土保持设施验收是水土保持法和行政许可法赋予水土保持方案审批机关的一项重要职责，是水土保持方案审批机关对建设单位履行水土保持法定义务的认定行为，也是对生产建设项目完成水土保持工作任务、解除因水土保持对其投产运行制约的许可行为，水土保持设施验收机关应认真履行行政许可的责任，并对这种许可承担确定的、被长期追究的行政责任，要避免被“终身追责”，唯有“终身负责”。

2.3水土保持设施验收的任务

首先，核查生产建设单位是否全面履行了水土保持法律义务。一是核查生产建设单位是否履行了水土保持法定程序，包括水土保持方案及其变更的报批程序;二是核查弃土弃渣是否堆放在批准的地点、是否被综合利用，堆放和防护是否满足相关要求;三是核查是否落实了“三同时”制度并完成了水土流失防治任务;四是核查是否及时落实了水土保持监测制度;五是核查是否履行了水土保持补偿义务;六是核查是否落实了配合监督检查的义务;七是核查是否落实了水土保持措施运行管护责任。其次，对生产建设单位的水土保持工作提出许可意见。要在核查的基础上，判断生产建设单位是否履行了相应的法律义务，是否完成了水土保持方案要求的防治任务，是否存在遗留问题或制约验收的重大因素，并对能否通过水土保持验收给出合理结论。

3　科学制定水土保持设施验收的条件与标准

3.1合理制定水土保持设施验收受理条件

受理条件主要包括申请人条件审查、申请事项审批范围审查和申请材料审查。一是申请人条件。生产建设项目水土保持设施验收是在建设项目的土建工程完工后、主体工程竣工验收前由生产建设单位向水行政主管部门提出申请。申请人应该是生产建设单位，并应负责水土保持设施验收申请的相关材料准备和提交。二是申请事项审批范围。生产建设项目的水土保持设施验收申请许可应向项目水土保持方案的批复机关提出，任何水土保持方案批准机关不得超越工作职责和工作范围受理水土保持设施验收事项。三是申请材料。生产建设单位应按照有关法律、规章或规范性文件的要求提交申请材料，对在2015年10月以前已开展技术评估的生产建设项目，应提交验收申请文件和水土保持监测、监理、技术评估报告及水土保持方案实施工作总结报告，而此前未开展技术评估的项目，须提交验收申请文件、水土保持监测总结报告和自查验收报告，任何单位和个人不能随意提出增加材料的要求，也不能随意受理不符合要求的申请材料。

3.2探索完善水土保持设施验收许可条件

2008年，水利部制定了《开发建设项目水土保持设施验收技术规程》(GB/T 22490—2008)，2015年印发了《关于进一步规范生产建设项目水土保持设施验收程序的函》和《水利部水土保持设施验收工作要点(试行)》，为水土保持设施验收工作提供了基础依据，但验收标准的细化、量化和完整性仍然需要进一步探讨和解决。

(1)常规性标准。第一，程序合法、标准。应充分认识法律程序的刚性约束，依法明确生产建设项目全面履行水土保持法律规定的管理程序，重点考虑水土保持方案审批及变更手续完备，即:是否开展了水土保持工程设计和监理工作，是否开展了水土保持监测并报告了监测情况，是否履行了水土保持补偿义务，是否完成了自查验收工作且结论合格等。第二，完成任务标准。应充分认识目前国家标准规定的六项指标的局限性，科学制定水土保持后续设计是否符合水土保持方案规定的评价标准，解决水土保持方案与水土保持设计两张皮的问题;制定“三同时”制度落实情况评价标准，解决水土保持措施进度普遍滞后的问题;细化和完善水土保持任务完成情况评价标准，充分考虑水土保持设施完成率和完好率在验收标准中的地位与作用;制定遗留问题评价标准，准确界定未完成任务与允许后续处理的遗留问题。第三，功能有效标准。具有安全可靠的水土保持功能是评价水土保持措施最为直接的判别标准，也是判别水土保持工作的重要标准。应充分认识水土保持植物措施防治效果逐渐增加的特性，分别制定水土保持工程措施和植物措施防治功能的评价标准，以验收时间为基点，确保建成的水土保持措施满足水土保持方案确定的防治效果，水土保持设施具备正常运行条件。

(2)限制性标准。水土保持设施验收的限制性标准主要应包括申请文件的真实性和水土保持工程的安全性两个方面。首先，申请材料的真实性。水土保持设施验收申请材料是由生产建设单位提交的基础材料，其真实性、准确性对验收结论的科学性、正确性具有重大影响。若申请材料在一些重大问题、重要节点上的真实性、准确性和同一性上出现问题，如生产建设单位提交的材料与工程实际严重不符，各材料之间相互矛盾等，应不予通过水土保持设施验收。其次，水土保持工程的安全性。当存在重要部位、重要单位工程水土流失防治措施不到位或工程质量不合格，或存在严重水土流失危险，或存在重大水土流失灾害隐患(如导致生命财产重大损失)的，应不予通过水土保持设施验收。

4　严格遵循水土保持设施验收的方法与程序

生产建设项目水土保持设施验收应严格按照行政许可法的要求，遵循验收的方法和程序，明确各环节的责任与义务，保障验收工作程序规范。

4.1严格遵循验收程序

依程序办理是行政许可法的基本要求，也是水土保持设施验收成败的关键环节。2015年3月，水利部印发了《水土保持设施验收工作要点(试行)》，明确了验收工作各环节办理程序及要点，各省(区、市)及地方水利部门也出台了实施细则。水土保持设施验收工作应严格遵守验收的程序规定，认真做好验收受理、技术评估、会议组织、现场检查、资料查阅、预备会议、验收会议、形成验收意见、行政审批、印发审批文件等各项工作，不能随意减少或增加环节，不能随意超越办理时限，不能忽略公开事项和要求，避免出现因程序不合法而导致的行政许可违法现象。

4.2尽快适应技术评估职责变化

当前，水土保持设施验收技术评估应重点适应三个方面的转变:一是适应水土保持设施验收技术评估性质的转变。根据国务院行政审批改革的要求，水土保持设施验收技术评估将由第三方评价向行政许可环节发展，即不再承担帮助生产建设单位查找薄弱环节、提出完善水土保持工作建议、促进顺利通过水土保持验收的任务，而是转变成为接受水行政主管部门的委托，对水行政主管部门负责，为水土保持设施验收提供准予许可或不予许可的决策依据。二是适应技术评估内容的转变。新时期水土保持设施验收技术评估内容应主要包括生产建设单位验收申请材料的评估、生产建设过程中水土保持工作的评估和水土流失防治最终效果的评估，遵循水土保持设施验收的程序合法标准、完成任务标准、功能有效标准，坚决把住各项限制性标准，提出公正、科学、合规的评估结论。三是适应水土保持设施验收技术评估经费来源的转变。由于技术评估由第三方评价向行政许可环节转移，所以按照行政许可法规定，技术评估费用将由建设单位承担向由水土保持设施验收审批部门支付过渡。各级水利部门需要尽快适应这种变化的要求，提前制订好水土保持设施验收技术评估计划，落实经费渠道，做好经费预算，确保水土保持设施验收工作的有序、健康发展。

4.3正确发挥验收组专家的作用

邀请专家进入验收组，是我国正在探索的一项改革措施，目的是借助专家的专业特长来弥补行政管理人员对其他领域专业知识的不足，提高验收把关质量，增强验收结论的科学性。正确发挥专家成员的作用，需要避免三种情况的发生。一是避免忽略专家的差别化作用。与管理人员进入验收组不同，应特别注意发挥专家在某一专业领域的作用，更多地从专业技术的角度，从标准规范的角度，从保障水土保持功能、避免水土保持危害的角度，准确地提出科学、合理的验收意见。二是避免忽视专家对技术问题的意见。目前，水土保持设施验收实施的是验收组成员一人一票、多数票决策的验收机制，专家对验收决策没有更多的权重，因此要特别重视专家对技术问题的敏感性和权威性，避免有重大技术缺陷的工程项目通过水土保持设施验收。三是避免把发挥专家作用当成专家验收。不能简单地认为水土保持设施验收是纯粹的技术问题，并把所有问题交由专家负责，甚至在验收会议前设置一次专门的专家验收。这样做一方面违反行政许可法规定，增加了许可环节，另一方面也削弱了水行政主管部门应尽的验收把关职责。

4.4准确把握验收标准，坚守验收通过底线

一是要准确理解验收标准。水土保持验收标准包括程序合法标准、完成任务标准和功能有效标准，国家水土流失防治标准中规定的六项指标是在验收节点上生产建设单位应当完成的水土保持最低任务时的衡量指标，而在水土保持方案效益分析中计算得到的六项指标应当是建设单位在完成了全部建设任务后达到的衡量指标，即水土保持方案批复的防治任务。因此，达到前者表明建设单位基本完成了防治任务，达到后者则表明建设单位全部完成了防治任务。二是要严格遵循验收的限制性标准。水行政主管部门要充分认识行政许可的审批性质，充分认识准予许可和不予许可均是行政许可的正常结论，充分认识限制性标准是水土保持设施通过验收的底线标准，对不符合验收标准，不满足验收条件的生产建设项目坚决不予通过验收，不予印发验收许可证。对验收过程中建设单位申请撤回验收申请的，应及时中止验收程序，准予建设单位在达到验收条件后重新提出验收申请，以利于建设单位全面履行水土保持法律义务，完成水土流失防治任务。

(责任编辑孙占锋)

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牛崇桓(1958—)，男，湖北崇阳县人，教授级高级工程师，博士，副司长，长期从事水土保持管理工作。

2016-02-02