浅谈土地发展权、空间管制与规划协同

凯赛尔·卡地尔

（新疆维吾尔自治区土地开发整理建设管理局，乌鲁木齐 830002）

浅谈土地发展权、空间管制与规划协同

凯赛尔·卡地尔

（新疆维吾尔自治区土地开发整理建设管理局，乌鲁木齐 830002）

当前，我国的空间规划体系已经呈多元化特征，城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划、生态规划等不同空间规划均有着十分鲜明的特征体现，并逐渐向强化空间管制趋势发展。文章基于目前我国空间规划的特点进行分析，进一步就空间规划的本质，也就是土地发展权的空间管制展开深入的研究，并提出几点空间规划的协同策略。

土地发展权 空间管制 空间规划 规划协同

1 基于土地发展权的空间管制

土地发展权即在土地上实施开发的权利，主要对土地用途进行变更、开发的应用程度。一般以建设许可权作为基础，进而发展到用途的变更许可权、强度提升权。而“空间管制”则是限制人类对自然资源的开采欲望，并针对空间资源实施必要的管理或限制措施，针对开发区域中应用在不同发展方面的区域，制定出相对应的开发标准与控制措施。实施这一措施的主要目的即实现对空间资源的优化配置，推动空间资源利用的高效化，促使多方主体利益能够得到科学、合理的协调，最终促成生态环境的保护及实现可持续性的土地资源规划利用。

2 空间规划的协同策略

2.1 共同责任下的协同配合

（1）在进行规划协同时，应基于生态环境及可持续发展的双重保护机制下。鉴于我国的国情，应采取中央统一领导、地方分管的政治体制。因此，无论对于那一级政府部门来说，规划的整体目标必须是相一致的，要实现空间协同发展，就要实现对生态环境的保护及保障土地资源的可持续利用。

（2）十八届三中全会明确指出，要使市场在资源配置中起到更加重要的作用。对此，不同级别的土地发展权也将成为各利益主体所重点关注的内容。只有注重多元主体权益，推动多元利益主体间产生出的一种积极、健康的协作关系，促使中央与地方政府潜在的土地权利人与现有土地权利人的互相博弈中找到“最大公约数”，才能成为各种空间规划均应承担的责任，并且是规划管理与编制技术者的责任。

（3）规划协同应基于价值取向、管理机制、技术途径及反馈机制等多个方面展开协同配合。要将各种规划形式的价值观予以统一，并确定出规划所不可触及的“底线”与“红线”，注重土地的发展权，切实做好管制利益主体的权益维护工作；要不断促进各部门之间与上下级政府间的协作，并进行规划编制与管理流程，构建起确定、清楚的权责机制，建立起各部门间互相协作的平台与互动机制。

2.2 城乡规划发展探索

（1）城乡规划人员应就自身的定位及职责做到心中有数。在城乡规划、法定规划体系中，城镇体系规划及城市整体规划应是一种责任规划。在此2级规划中，规划人员必须始终做好中立角色，规划管理人员应始终坚持维护国家利益，推动土地发展权空间管制方案的制定及落实。

（2）城乡规划还应当重点加强对土地发展权及各方权益的关注。决定城乡规划是否成功，最为重要的一个方面，即对整体利益与个体利益的关系是否做到妥善处理。由此，需要城乡规划人员充分的发挥“桥梁”作用，并从物质空间的分配者角色变换为实现多元价值的调节者。一方面要尊重产权；另一方面也要保证居民的知情参与权，有效促进规划的实施。

（3）城乡规划还应加强农村地区详细规划路径的探索。在将来我国城乡规划工作中，重点应放在方向拓宽方面，并加大农村地区采取有效空间管制手段的探索力度。应充分认识到农村地区在空间规划与管制上的重要性，从而促进我国的新型城镇化建设，统筹城乡发展，实现对土地利用的集约化。

3 结语

受土地所有制因素的制约，目前已经产生出2级土地发展权下的空间管制体系。在将来的空间规划中，必须突出基于同等责任前提下的协同配合。城乡规划也必须关注权益、乡村及如何实现有效衔接。

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[2] 鞠军．基于生态敏感性分析的矿区空间管制规划研究—以徐州市沛县为例．江苏省土地学会2012年学术年会论文集，2012

[3] 陈雯．流域土地利用分区空间管制研究与初步实践—以太湖流域为例．湖泊科学，2012，（1）