我国矿业权分级审批制度研究

许书平，孔　宁，车如风

(1.国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034；2.中国地质大学(北京)，北京 100083)

我国矿业权分级审批制度研究

许书平1，孔宁1，车如风2

(1.国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034；2.中国地质大学(北京)，北京 100083)

摘要：合理确定中央与地方各级国土资源主管部门矿业权审批权限，对推动矿业权审批制度改革、转变管理职能具有重要意义。本文通过对中华民国以来我国矿产资源相关法律法规进行梳理，理清了我国矿业权分级审批制度发展演变历程，总结了矿业权分级审批管理现状，指出了管理中存在的主要问题，提出了健全完善矿业权分级审批管理制度的政策建议，为推进矿业权审批简政放权、放管结合、优化服务提供借鉴。

关键词：矿业权；分级审批；简政放权

矿产资源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础，矿产资源开发管理权限划分是中央与地方事权划分的重要事项之一，反映了国家对矿产资源管理的意志。按照中央深化行政审批制度改革决策部署，在矿业权审批管理方面深入推进简政放权、推动管理职能转变，是深化矿产资源行政管理改革一项重要任务。

1我国矿业权分级审批制度的建立及其演变

我国有悠久的矿业开发和矿业立法历史。纵观我国历史，矿产资源开发审批权长期由中央掌控。1914年北洋政府颁布实施的《中华民国矿业条例》，在我国矿业法制史上首次引入了探矿权、采矿权和矿业权的概念，建立了矿业权审批登记制度，明确规定探矿权、采矿权实行中央一级审批管理制度。1930年国民政府颁布实施的《中华民国矿业法》和1951年新中国成立后颁布实施的《中华人民共和国矿业暂行条例》，仍明确规定探矿、采矿实行中央一级审批管理制度。

改革开发以后，为适应经济社会发展，充分调动地方积极性，1986年颁布实施《矿产资源法》，明确规定采矿权按矿山企业性质和批准开办机关，划分中央和地方各级管理部门审批权限，确立了采矿权实行中央和地方分级审批管理制度，但探矿权仍实行中央一级审批管理制度。

1987年国务院颁布实施《矿产资源勘查登记管理暂行办法》，明确规定国务院地质矿产主管部门和由其授权的省级地质矿产主管部门是矿产资源勘查登记工作的管理机关，通过建立探矿权授权审批制度，确立了探矿权实行中央与地方分级审批管理制度。

为适应社会主义市场经济发展，1996年修正后的《矿产资源法》，规定采矿权按矿种、矿区和矿产储量规模，划分中央和地方各级管理部门审批权限，实行中央和地方分级审批管理制度；探矿权仍实行中央一级审批管理制度。

1998年国务院颁布实施《矿产资源勘查区块登记管理办法》，规定探矿权按矿种、投资勘查主体性质、勘查区域，划分国务院地质矿产主管部门和省级地质矿产主管部门审批权限，进一步明确了探矿权实行中央与地方分级审批管理制度。同时，《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》建立了国务院地质矿产主管部门可授权省级地质矿产主管部门审批登记探矿权、采矿权管理制度。

2我国矿业权分级审批管理现状

为适应经济社会发展和矿业发展，根据国务院行政法规的授权，国家多次对矿业权审批权限进行授权和调整授权，矿业权分级审批管理制度不断健全完善，管理不断规范。

2.1探矿权分级审批管理现状

按照矿产资源法律法规规定，探矿权实行两级审批，国土资源部负责跨省级行政区、海域、外商投资和35个重要矿种矿产资源勘查审批登记工作。

根据管理实际，国土资源部对部分探矿权审批权限进行授权。将35个重要矿种按对国民经济社会发展重要性进行分类授权，将二氧化碳、地热、硫、金刚石、石棉、矿泉水等6种矿种勘查审批权限全部下放；将勘查面积小于30km2煤炭勘查，勘查计划投资金额小于500万元的金、铁、铜、铝、铅、锌等19种矿种勘查，勘查面积小于15km2且勘查计划投资金额小于500万元锑、锡等2种矿种勘查审批权限下放；石油、天然气、页岩气、煤层气、铀矿、钨、稀土等7种矿产勘查仍由国土资源部审批。外商投资勘查的审批权限，按内资勘查规定的审批权限进行审批登记。

为探索“部控省批”的授权模式，实现“放得下，管得住”的目的，国土资源部在黑龙江、贵州、陕西等三省进行了煤炭矿业权审批管理改革试点，将其境内煤炭勘查全部授权省级国土资源主管部门审批；将整装勘查区内部分重要矿种勘查授权省级国土资源主管部门审批。

一些地方正在探索将探矿权审批委托或授权市、县级国土资源主管部门或地方政府审批。如广东省，将新立探矿权申请委托县级人民政府受理，将探矿权延续、保留、注销和部分变更项目授权地级以上市政府审批。再如内蒙古自治区，将探矿权受理审查交由盟(市)国土资源局负责。

2.2采矿权分级审批管理现状

按照矿产资源法律法规规定，采矿权实行四级审批，国土资源部负责海域、外商投资、35个重要矿种、国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区矿产资源开采审批登记工作。

根据管理实际，国土资源部对部分采矿权审批权限进行授权，将35个重要矿种按对国民经济社会发展重要性进行分类授权，将二氧化碳、地热、硫、石棉、矿泉水等5种矿种采矿权审批权限全部下放；将井田储量小于1亿t(焦煤井田储量小于5000万t)煤炭开采，矿床储量规模小型以下的锡、锑等2种矿种开采，矿床储量规模中型以下的金、铁、铜、铝、铅、锌等20种矿种开采审批权下放；石油、天然气、页岩气、煤层气、铀矿、钨、稀土等7种矿产开采仍由国土资源部审批。外商投资开采的审批权限，按内资开采规定的审批权限进行审批登记。

为推进行政审批制度改革，促进政府职能转变，根据全国人大常委会授权，在广东省探索将地热、矿泉水等2种重要矿种采矿权授权市级国土资源主管部门审批登记。一些地方正在探索将非金属矿产矿床储量大、中型规模的采矿权，授权市级国土资源主管部门审批。

3我国矿业权分级审批管理存在的主要问题

按照矿产资源勘查投资规模、勘查区块面积、矿床(井田)储量规模等标准划分矿业权审批权限，总体来说较为科学，可操作性也较强，但在管理实践中也存在一些不容忽视的问题和缺陷。

3.1下位法与上位法规定不一致的问题

在探矿权审批权限规定方面，矿产资源法规定实行中央主管部门一级审批登记，而配套行政法规规定实行中央和省级主管部门两级审批登记。在采矿权审批权限规定方面，矿产资源法规定，省级主管部门负责部分矿产资源可供开采储量规模为中型的采矿权审批；而配套行政法规规定扩大了省级主管部门审批权限，除负责部分中型矿产储量规模的采矿权审批外，还负责部分大型矿产储量规模的采矿权审批。

配套行政法规还规定，中央主管部门可授权省级主管部门审批登记矿业权。中央主管部门通过下发规范性文件，将部分重要矿区和重要矿种采矿权审批权限授权下放给省级主管部门，进一步突破了矿产资源法的规定。

3.2矿业权设置重叠的问题

矿业权实行多级审批管理制度，在实际管理中，存在探矿权与采矿权数据库、油气与非油气矿业权数据库分开运行等情况，且不同层级登记管理机关存在矿业权审批中信息沟通不及时、反映不全面，矿业权设置重叠的问题仍时有发生，有油气矿业权与非油气矿业权重叠问题，也有非油气矿业权之间重叠问题。据统计，在2007～2010年全国开展的矿业权实地核查工作中，发现矿界位移、超层越界、矿界交叉重叠等“实际活动范围与法定许可范围不一致”问题的矿业权数6.6万个，占矿业权总数的44.8%。2015年，审计署对辽宁省等6省区矿产资源专项审计时，发现违规批准设立、延续未按规定缩减勘查范围或矿区重叠等不符合条件的25宗矿业权。

3.3矿业权出让“双轨”制的问题

进入新世纪以来，我国矿业形势发生了巨大变化，各地高度重视矿产资源管理工作，进行了大量改革探索，形成了一些具有地方特点的矿业权管理制度，如有部分省份对探矿权出让全面实行招拍挂，对空白区，有的省份以拍卖方式出让给价高者，有的省份以招标方式出让给勘查技术方案优者，还有的省份按矿种、勘查面积等明码标价方式出让；同时，还有部分省份因出于整顿和规范矿产资源管理秩序考虑，全面暂停受理本行政区域内探矿权申请。因此，在实际管理中存在地方政策与中央政策不一致的问题，一些申请人为规避地方招拍挂政策和暂停受理规定，人为增加勘查计划投资规模或勘查面积，到国土资源部申请探矿权，取得探矿权后并不按照勘查实施方案施工，造成了同一区域探矿权出让管理政策“双轨”制。

3.4矿业权审批化整为零的问题

一些地方从本地区局部利益考虑，为争取更多的矿产资源配置权，将矿业权审批权掌握在本地，存在人为将大型矿床化整为零、分割出让等问题，影响矿产资源整装勘查、规模开发、集约节约利用。审计署2013～2014年对全国14个省(区、市)进行矿产资源专项审计，重点对2448宗矿业权进行了审计，发现地方国土资源主管部门超越权限审批或采取“化大为小、化整为零”方式规避审批权限制约，审批发证75个。

3.5探矿权审批权限划分的勘查计划投资标准偏低

1998年原地质矿产部根据矿产资源法规授权，将34个重要矿种勘查计划投资规模小于500万元的探矿权申请项目，授权省级地质矿产主管部门审批登记。2005年国土资源部调整探矿权审批授权时，仍将勘查计划投资规模500万元作为授权划分探矿权审批权限的主要标准之一。这一标准沿用至今已近20年，在当时比较符合管理实际，目前已明显偏低，大量探矿权在进入详查、勘探工作阶段后，勘查投资都将大大超过500万元，按规定探矿权在变更、延续申请时应由国土资源部办理审批登记。在实际管理中，探矿权人考虑在地方审批的便捷性，为规避到国土资源部办理，在探矿权延续、变更时，有意调低勘查计划投资规模，使编制的勘查实施方案与实际勘查施工工作有较大出入，增加了管理工作难度。

4健全完善矿业权分级审批制度政策建议

4.1加快矿产资源法律法规修改，做到改革于法有据

“十八届四中全会”作出了全面依法治国的决定，要求加快建设法治政府，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。为在矿业权分级审批管理领域深入推进依法行政，一是对矿产资源法与配套行政法规关于矿业权审批权限划分不一致的规定，及时进行修改完善，使法律与法规规定精神相一致；二是在矿产资源法律法规修改完善时，将现行规范性文件中关于矿业权审批权限划分的相关规定，经实践证明行之有效的，上升到法律法规层面，提高法律效力，增强制度稳定性；三是对地方矿业权分级审批管理制度改革探索进行跟踪总结和指导，及时将地方地方改革探索成果上升到国家制度层面，使改革探索有法可依。

4.2科学划分矿业权审批权限，充分调动中央和地方积极性

按照中央深化行政审批制度改革要求，最大限度减少中央政府对微观事务管理，国土资源部需要进一步下放矿业权审批权限，从繁重的审批登记事务性工作中解脱出来，腾出精力加强宏观管理；充分调动地方工作积极性，提升矿业权审批管理水平。同时，为有效解决一些地方人为将大型矿床化整为零、分割出让的问题，在矿业权审批权限划分制度上设计上，应尽量避免不同层级管理机关在同一矿种审批权限上重复交叉，彻底分割各级管理机关管理权限和责任。为此，建议国土资源部负责石油、天然气、页岩气、放射性矿产等国家战略性矿产和钨、稀土等保护性开采特定矿种的矿业权审批，负责跨省级行政区域和海域的矿业权审批；省级国土资源主管部门负责国家确定的重要矿种和本地区确定的重要矿种矿业权审批，负责跨地级市行政区域的矿业权审批；其余矿业权审批权限一律下放给市、县级国土资源主管部门审批。

4.3加强源头和过程管理，提升宏观调控和监管能力

为实现放矿业权审批权限“放得下、管得好”，避免出现“一放就乱、一乱就收、一收就死”，一是要进一步健全完善矿产资源规划制度，增强矿业权设置区划制度科学性和可操作性，从源头上加强矿业权管理，提高矿产资源勘查开采布局合理性；二是要加强对各矿种、各地区矿业权设置监测，对管理中存在的苗头性、倾向性问题，进行深入分析研判，及时出台指导性政策措施，提高矿业权投放的科学性；三是要加强对审批过程中的监督管理工作，及时发现和纠正各类违规审批，规范地方审批登记行为。

4.4加强基层管理部门队伍建设和业务培训，提高工作承接能力

随着简政放权向纵深推进，一些地方矿业权审批权限不断加大向基层下放力度，市、县级国土资源资源主管部门承担的矿业权审批工作量大幅增加。为实现“放得下、接得住”，需要切实加强基层管理队伍建设，加大管理人员培训和服务力度，不断提升管理人员素质和业务能力，对工作中遇到困难及时加以指导解决，现实基层管理部门依法高效优质完成矿业权审批工作。

4.5加快推进矿业权管理审批系统全国联网，实现四级审批实时互动

在目前全国矿业权统一配号系统基础上，进行升级改造完善，实现全国矿业权四级联网在同一数据库内进行审批登记，充分运用互联网技术管理措施，推动简政放权工作实施。建立全国矿业权四级联网审批系统，一是能够实时了解各级登记管理机关受理审批矿业权动态信息，可有效界定矿业权申请先后顺序，避免产生不必要法律纠纷；二是能够有效解决各级管理机关因信息沟通机制不畅，而导致矿业权设置重叠的问题；三是能够大大提高审批工作效率，各级管理机关之间文件材料传送，可通过矿业权审批系统在互联网上进行，不需要通过邮局进行纸质文件传送；四是有利于加强监管，上级管理机关通过矿业权审批系统可以实时了解下级登记管理机关审批工作进展情况，是否在法定时间内完成审批，是否存在违法违规审批行为等；五是有利于加强宏观调控，通过矿业权统一配号系统可及时便捷掌握全国矿业权设置情况，通过对数据统计分析，全面了解各矿种、各地区矿产资源勘查开发现状及发展趋势，为制定政策措施提供科学支撑，实现矿业权有序投放和合理布局。

参考文献

[1]许书平，孔宁，王升辉.合理划分矿业权审批权限探析[J].中国矿业，2014，23(12)：6-8.

[2]谭永杰，杨建锋，付晶泽，等.全国矿业权实地核查及其成果应用[J].中国矿业，2011，20(7)：24-28.

[3]2016年第2号公告：审计署关于1724宗矿业权的审计结果[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c81037/content.html.

[4]2015年第3号公告：审计署关于2448宗矿业权的审计结果[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3777161.html.

[5]国土资源部矿产开发管理司.矿产资源开发管理常用法律法规文件汇编[M].第五版.北京：地质出版社，2013.

Research in to the grading examination and approval system of mining rights in China

XU Shu-ping1，KONG Ning1，CHE Ru-feng2

(1.Strategic Research Center for Oil & Gas Resources，Ministry of Land & Resources，Beijing 100034，China；2.China University of Geosciences (Beijing)，Beijing 100083，China)

Abstract:Rational division of the examination and approval authority of mining rights between the central and local departments of land and resources ，has the vital significance to promote the reform of the mining rights approval system.This paper reviews the laws and regulations related to the mineral resources since the founding of the Republic of China，clarifies the evolution of the grading examination and approval system of mining rights，summarizes the current situation of the grading examination and approval of mining rights，points out the main problems existing in the management，and puts forward the policy suggestions to improve the grading examination and approval system of mining rights.It provides reference for examination and approval of mining rights on streamlining administration，delegating more powers to lower-level governments and society，and improving regulation and optimizing services.

Key words：mining rights；the grading examination and approval；decentralization

收稿日期：2015-11-20

作者简介：许书平(1978-)，经济学硕士，副研究员，主要从事矿产资源勘查开采管理政策研究工作。

中图分类号：F407.1

文献标识码：A

文章编号：1004-4051(2016)05-0033-04