国有地勘单位改革研究综述及启示

查方勇，王志刚

(1.长安大学地球科学与资源学院，陕西 西安 710054；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

管理专论

国有地勘单位改革研究综述及启示

查方勇1，王志刚2

(1.长安大学地球科学与资源学院，陕西 西安 710054；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

摘要：为了适应经济社会发展需要，国有地勘单位经历了多阶段多目标的发展变革。产、学、政界对地勘单位改革发展理论依据、变迁特征、发展现状等方面进行了多角度探讨。综合现有研究成果和实践效果来看，一方面，国有地勘单位改革是公共产品理论、供需关系理论和产业经济理论等在矿产资源经济开发关系与地质工作组织管理中的实践应用。另一方面，国有地勘单位改革是由问题倒逼产生，但改革进展缓慢，既源于外部环境，也有来自主体自身原因。在国家大力推进事业单位分类改革背景下，国有地勘单位改革发展既要体现国家大政方针要求，更要结合行业特性。国有地勘单位改革科学分类是基础，发挥市场在勘查资源配置中起决定性作用是关键。在模式选择上，国有地勘单位要主动适应行业发展需要，转企改制，嫁接国有企业改革经验，走企业化经营。

关键词：国有地勘单位；改革发展；历史变迁；模式选择；地质工作

习近平同志深刻指出，“改革开放只有进行时，没有完成时。”地勘单位改革是个常提常新的话题，随着实践的发展和认识的深化，地勘单位改革不断取得新突破。伴随着国有地勘单位改革发展历程，我国产界、学界和政界都对地勘单位改革发展的理论依据、改革历程、发展现状等方面进行了多角度探讨。梳理国有地勘单位改革发展研究情况，对促进地勘单位改革，乃至其他事业单位分类改革都具有重要意义。

1国有地勘单位改革理论研究

自上世纪90年代以来，我国地矿、资源及产业等领域专家学者进行了较为丰富的地质矿产经济理论研究。特别是用公共产品理论、供需关系理论、产业经济学理论、可持续发展与生态文明理论等理论分析矿产资源经济开发关系与地质工作组织管理。

刘云忠等运用公共产品理论、供需关系理论、产业经济学理论、演化博弈理论等分析了公益性地质工作产品的权益流转机制、供需结构关系，以及公益性矿产地质投入与产出绩效评价(刘云忠等，2010)[1]。王文等运用公共产品理论分析地质产品类型和供给方式，提出要建立分别与公共地质产品和非公共地质产品相适应的两套项目管理体系和运行机制(王文等，2006)[2]。张润丽等主张运用战略研究的基本理论，按照社会经济发展和广大用户对地质工作的需求驱动开展系统的战略管理研究(张润丽等，2010)[3]。一些专家学者还运用资源产权、资源配置、可持续发展和生态文明理论，探讨了矿产资源立法、战略与规划、勘查等管理研究工作和矿山企业社会责任(姚华军等，2015)[4]，以及运用理论分析、历史分析、国内外比较和实践归纳等手段系统研究地质工作体制机制建设问题(王文等，2011)[5]，主张用科学发展观指导公益性地质工作定位与发展方向(中国地质调查局公益性地质工作战略研究组，2006)[6]。

国土资源部咨询研究中心地矿经济专家王希凯根据地质勘查工作改革实践，较早较长时间地进行了地勘单位改革的理论探索。他从国民经济角度论述了地质勘查业功能，以及地质勘查各种生产要素及其特殊作用(王希凯，1992)[7]。他认为地勘单位企业化经营是历史的必然，关键在于产权制度改革(王希凯，2000)[8]。他从稀缺程度、供需关系和财产属性等角度分析，认为矿产资源有偿使用被边缘化了，以及商业性矿产勘查中应突出政府的主导作用、市场配置资源的基础作用、企业的主体地位(王希凯，2012)[9]。

2国有地勘单位改革变迁研究

我国地勘单位历史变迁是适应经济社会发展需要，与国家改革开放大环境紧密相连，国有地勘单位改革在探索中前进，在实践中发展，经历了几个重要历史阶段，取得了重要进展。

根据文献资料显示，关于我国地质工作及地勘单位历史变迁研究，主要集中于《矿床学的百年回顾与发展趋势》(翟裕生，2001)[10]、《中华人民共和国地质矿产史》(朱训等，2003)[11]、《地质工作体制及商业性矿产勘查体制改革研究》(李建华，2007)[12]、《商业性矿产勘查政策研究》(商业性矿产勘查政策研究课题组，2007)[13]、《市场经济条件下地质工作体制机制探索》(周金瑾，2010)[14]等文献，从新中国成立初期、全面建设社会主义时期及改革开放时期回顾了计划经济体制、社会主义市场经济体制和新机制下地质勘查行业管理历史沿革及历史作用与贡献，分析了我国矿产勘查管理体系及矿产勘查发展趋势，探讨了商业性地质工作与公益性地质工作相互关系及分体运行机制，论述了国有地勘单位改革发展背景及主要动因。

与此同时，我国为国家地质工作管理提供基础业务支撑和决策咨询服务的机构以课题研究等方式开展了国外地质工作及勘查组织历史变迁研究等(魏春生，1993[15]；施俊法，1996[16]；戴自希，1998[17])。他们的研究成果主要集中于国外地质工作概况与评述、国外矿产勘查新动向及其技术进展、西方矿产勘查哲学、国外地调机构与地质工作的演变，实证调查了俄罗斯、美国、英国、加拿大等国地质调查机构组织结构、职能、管理体制及发展动向。国外地质工作及矿产勘查组织历史变迁因国家而不同，发达国家从国家战略和社会服务高度强调公益性地调工作，而发展中国家更注重于矿产资源勘查与开发；国外发达国家公益性地质工作与商业性地质工作分开较早，商业性地质工作已经较好地由市场发挥作用，发达国家商业性矿产勘查较为发达。公益性地质工作根据国家需要，不断调整优化发展重点和管理体制，为经济社会发展做出了重要贡献。

3国有地勘单位改革现状研究

3.1关于模式选择

基于国民经济发展需要和国家改革发展政策要求，我国专家学者进行了国有地勘单位改革发展模式选择研究。如，在原地矿部1987年颁布《地质工作体制改革总体构想纲要》之后，专家学者探讨地质成果商业化、部门经营多元化、地勘单位企业化改革进程及效果(王希凯，2009)[18]；而依据《地质勘查队伍管理体制改革方案》(国办发〔1999〕37号)、《关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》(国办发〔2003〕76号)，专家学者论述了地勘单位实行属地化管理后，在事业体制框架下地勘单位在产业格局、体制创新、队伍结构和经济效益等方面取得的发展进步(贾其海，1999[19]；方克定，2002[20]；刘树臣等，2003[21]；中国地质学会21世纪中国地质研究分会，2005[22])，强调公益性与商业性地质勘查工作应分体运行，并分析分体运行效果及发展对策(张文驹，2000[23]；中国地质调查局公益性地质工作战略研究组，2006[6])，明确了政府主导地位和市场在矿产勘查资源配置中起基础作用(郭远生等，2005)[24]，以及地勘单位企业化经营趋势(王希凯等，2000)[9]；在2011年国务院颁布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)之后，专家学者进一步论述了企业应作为商业性矿产勘查主体(万祖华，2013)[25]，地勘单位可以嫁接国有企业改革经验实行股份制改革(邵毅，2012)[26]，以及实现国际化经营(匙文，2014)[27]。

3.2关于主要问题

近年来，国土资源部地质勘查司和中国国土资源经济研究院组成多个调研组，先后赴内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、浙江、河南、四川和陕西等省区开展了国有地勘单位改革发展专题调研，并到辽宁省、安徽省、河南省和陕西省国有地勘单位开展了与地勘一线职工“同吃、同住、同工作”基层蹲点调研。调研期间，分别与地矿、有色、煤田、冶金、核工业等国有地勘单位进行了多层次的交流座谈，以及结合蹲点调研与问卷调查，深入了解“新常态”下地质勘查行业的改革发展情况(张彦英等，2013)[28]。与此同时，中国地质矿产经济学会在其学术年会中，专题征集国有地勘单位改革发展研讨论文，并在其会刊《中国国土资源经济》开辟地勘单位分类改革专栏，受到了来自全国地勘单位管理者、一线地质工作者和地矿经济研究专家共同参与刊文研讨。根据《2014年度国有地勘单位改革发展情况调研报告汇编》材料分析，地勘行业发展步入行业下滑压力加大、地质工作结构不断优化等“新常态”，各省国有地勘单位分类情况不尽相同，部分国有地勘单位增加地质灾害应急抢险、环境监测、放射性防护等公益职能。截至2014年底，仅有11个省区部分属地化管理国有地勘单位分类方案得到相关编制部门批复，有20个省区没有完成分类改革。国有地勘单位改革发展面临缺乏行业发展战略规划、省域间及省域内各国有地勘单位发展不平衡、“百局千队”基本格局仍未根本改观、“试点”成果难以在全行业推广、历史遗留问题依然突出等问题(国土资源部地质勘查司等，2015)[29]。长期以来，地勘单位行政化淡化了地质工作特性，助长了“官本位”导向，压抑了技术研究主流和浪费了技术人力资源(宋新华，2014)[30]。在分类推进国有地勘单位改革进程中，地勘单位存在历史包袱沉重、技术装备陈旧、人才队伍断档、基地建设落后、产业支撑不足、现有政策落实不到位、新政策设计存在偏差等困难和问题(付英，2012)[31]。可进一步分为管理体制、事业编制、发展改革、财政支持及国有资产管理等几类问题(方敏，2012)[32]。国有地勘单位改革由问题倒逼产生，又在不断解决问题中得以深化(邵毅，2012)[33]。国有地勘单位改革进展缓慢，其根本原因是地质勘查体制不顺、机制不畅(施俊法，2015)[34]，改革内生动力不足(邵毅，2010)[35]，既源于外部环境，也来自主体自身原因(王永生，2009)[36]。

3.3关于政策建议

分析国有地勘单位改革发展模式选择和存在问题，是为了进一步加强地勘行业改革，增强地勘单位活力，促进地勘产业发展。一些研究机构和专家学者探讨了国有地勘单位改革发展路径选择及政策建议。主要包括：从现代企业管理制度要求和地勘单位自身优劣势角度深入分析，坚持以人为本，以质取胜，增强核心竞争力，不能盲目铺摊子(彭齐鸣，2014)[37]，进一步处理好当前与长远、政府与市场、企业与事业等几个主要关系(王希凯，2012)[9]，厘清改革与发展、主动与被动、改革与稳定、属地与行业的关系(方敏，2012)[38]，从重视发挥市场配置勘查资源作用、实施探采一体化和培育风险勘查资本市场实施体制机制创新(付英，2012)[31]，从建设现代企业文化需要实施文化创新战略(郑洪涛，2011)[39]，从国家经济安全和地勘行业可持续发展高度实施人才战略和“走出去”战略，推进并建立注册地质(勘查)师制度(彭齐鸣，2013)[40]，增强地勘单位改革发展的系统性、整体性、协同性(杨伯轩，2014)[41]，实现地质工作可持续发展。

一些专家学者从我国事业单位改革背景、国家资源战略安全保障、地勘行业可持续发展角度，并结合湖南省(刘豪，2006)[42]、福建省(林强，2013)[43]、内蒙古自治区(米强，2014)[44]及陕西省(周鑫等，2015)[45]等省区地勘单位改革实践，探讨了地勘单位改革发展对策。

4启示

“十三五”时期，国有地勘单位改革将进入攻坚期和深水区，也是阶段目标完成期，攻坚期意味着困难大，深水区意味着险滩多，完成期意味着时间紧。党的十八届三中全会指出，“紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”和“加快事业单位分类改革”。改革没有回头路，发展才是硬道理。地勘单位改革发展既要体现国家大政方针要求，更要结合行业特性，适应行业发展需要，不能故步自封，不能搞“一刀切”。

我国国有地勘改革历程是适应经济社会发展需要，取得了系列成就。在公益类和经营类选择上，国有地勘单位深受“戴事业帽子，走企业路子”行业背景影响，普遍表现了观望情绪，主要倾向公益类选择。公益性地质工作因其公益性、基础性和战略性地位，应由政府财政支持来整体推进，而商业性地质工作既是地质工作的主体，同时又是矿业的重要组成部分，应遵循“谁投资，谁受益”原则，实现市场配置地质勘查资源，有利于建立符合社会主义市场经济要求的地质勘查新体制和新机制，有利于建立资源安全供应新机制和促进我国矿产勘查开发融入全球市场。因此，根据产品与需求理论、组织变革理论及资源产业经济理论等，依据市场在资源配置中起决定性作用要求和国际经验，我国大部分地勘单位转制改企，嫁接国有企业改革经验，走企业化经营，是必然选择。

此外，供给侧结构性改革新思路和“创新、协调、绿色、开放和共享”五大发展新理念为地勘单位改革发展提出了新要求。这就需要在今后改革发展中，要更加注重补齐地勘经济基础短板，要更加注重提升地勘服务品质，要更加注重地勘装备提档升级，要更加注重地勘队伍和地勘市场协调发展，要更加注重提高供给质量效率、降低地勘服务成本，这是地质工作转型升级、提质增效的必由之路。

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A study summary of the research on the reform of state-owned geological exploration units and its enlightenment

ZHA Fang-yong1，WANG Zhi-gang2

(1.School of Earth Sciences and Resources，Chang’an University，Xi’an 710054，China；2.Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China)

Abstract:The Chinese government has always attached great importance to geological work.In order to adapt to the needs of economic and social development，reforming state-owned geological exploration units has being processed.Comprehensive research results and practical effect，on the one hand，public product theory，supply and demand theory，and industrial economic theory have been applied on economic development relationship of mineral resources and geological work organization management practice；on the other hand，state-owned geological exploration units reform while facing internal and external difficulties，such as many historical legacy problems，and the lack of motivation.Under the background of national vigorously promote the reform of institution classification，For state-owned geological exploration reforming units，scientific classification is the foundation，market in the allocation of resources playing a decisive role is the key.Therefore，most of the geological exploration units will turn to enterprises.

Key words：state-owned geological exploration units；reform and development；historical change；mode selection；geological work

收稿日期：2016-02-02

基金项目：国土资源大调查项目“全国地勘行业调查分析与评价研究”资助(编号：1212011120358)。

作者简介：查方勇(1982-)，男，汉族，安徽安庆人，长安大学地球科学与资源学院讲师，矿产普查与勘探专业在职博士研究生，主要从事资源开发与保护方面的教学与研究工作。E-mail：zfy2009@chd.edu.cn。

中图分类号：F407.1

文献标识码：A

文章编号：1004-4051(2016)05-0016-04