翼城县土地流转存在的问题及对策

李素平

（山西省翼城县农业委员会，临汾 043500）

翼城县土地流转存在的问题及对策

李素平

（山西省翼城县农业委员会，临汾 043500）

土地流转是发展现代化农业的必然要求。文章阐述翼城县土地流转的现状，分析当前农村土地流转过程中存在的系列问题，并提出健全、完善土地流转管理机构及工作机制，加大政策支持力度，因地制宜发展高效现代农业等对策与建议。

土地流转 规模经济 保障制度

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转其实指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义是指，拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

在土地流转实践中，必须贯彻落实党中央确定的方针政策，既应加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制，又应因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥。特别应防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。应注意完善土地承包法律法规、落实支持粮食生产政策、健全监管和风险防范机制、加强乡镇农村经营管理体系建设，推动土地流转规范有序进行，真正激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。

1 翼城县农村土地承包经营权流转发展历程及现状

1998年，按照30年不变的政策，翼城县开展了土地延包工作（即二轮延包），签订承包合同6万余份，占应签订农户数的95%以上，并按照相关程序颁发了土地承包经营权证书。

1.1 土地流转发展历程

二轮延包的同时，由于农业税费任务较重，农民种地收益不大，加之部分农民外出务工等原因，翼城县初步有了土地流转现象，形式上有转包、代耕、代种、互换等，流转费用很少，流转合同大部分只是口头协议，随意性强，规模散而小。2004年，国务院出台了农民集体所有的土地使用权可以依法流转的规定，加上2006年以后对种地农民取消各种税费，实行对种粮农民进行直补的政策，农民开始关注到种地的利益。随着农业产业结构调整的政策扶持，逐步出现了转包、租赁等方式形成的规模化经营主体，同时流转费用也不断递增，农民的土地流转意识也不断增强；2012年中央一号文件提出对种粮大户等新型经营主体进行补贴后，部分种地能手、少数工商企业家开始大规模流转土地，从事种植、养殖等现代农业产业。

1.2 土地流转现状

截至2013年4月底，翼城县农民承包的土地各类流转面积达到2 920.93 hm2，占农民承包总耕地面积的10.6%；签订流转合同4 829份，有书面合同的流转面积950.87 hm2，占流转面积的33%。其中，转包2 100.6 hm2，占流转面积的72%；出租671.8 hm2，占23%；转让137.33 hm2，占5%；互换的面积有11.2 hm2。2015～2016年，土地流转进程加快，但规模仍然偏小，范围偏窄。

从总体情况看，该县耕地流转面积占家庭承包耕地总面积的10.6%；其次是土地流转规模偏小、经营效益偏低。据调查，流转66.67 hm2以上的只有老官庄村富华公司一家，其余都在20 hm2以下，也只有24家。由于流转的土地前期投入比较大，既要出流转费用，又要土地整理、购买机械、改善水利设施等投入，普遍没有明显的效益，部分种植户甚至有亏损。

2 农村土地流转中存在的主要问题

2.1 土地流转认识不足

不少农民对土地流转缺乏正确的认识，主要表现为：（1）小农经济思想严重，农民对土地的依赖性较强，不愿转让承包地，“种田养家”、“养儿防老”的传统观念根深蒂固。（2）基层干部重视程度不够，对土地流转的政策法规研究不深入、宣传不到位，造成土地流转无人监管，农民流转土地缺乏辅助。（3）农民文化程度较低，过度依赖国家补贴。农业税全面取消，优惠政策不断出台，土地收益逐年上升，按承包面积给予的粮食补助促使部分农民不愿转出土地。（4）城镇扩建或国家重点工程实施，导致部分农民等待承包地被征用而得到补偿费。

2.2 土地流转行为不规范

（1）缺乏流转合同，不能明确双方职责、权利，容易产生纠纷；（2）承包方借合同不规范，借经营不善逃债，或未经相关部门批准，擅自改变土地性质；（3）土地流转合同主体不明确，个别地方存在村组织以村组名义直接与外来承包方签订土地流转合同的事件。

2.3 土地规模流转难度大

（1）土地利用效率低。农村中的青壮年劳动力纷纷外出务工，剩余的劳动力老龄化现象严重，出现“613899”（儿童、妇女、老人），土地撂荒现象屡见不鲜；（2）存在规模不经济现象。绝大部分土地没有进行农业综合开发，地块不连片，农田水利基础设施较差，不利于机械化操作，制约了农机使用和农业现代化科技推广。

2.4 土地流转保障机制不完善

（1）社会保障体系不健全，无法为转出土地的农民提供再就业方面的社会保障；（2）土地流转缺乏平台，流转信息渠道不畅，“要转的，转不出；要租的，租不到”；（3）现行农村土地流转的政策法规宣传不到位，现行的《土地管理法》《土地承包法》《物权法》没有深入人心，不能做到家喻户晓、妇孺皆知。

3 加快土地流转的建议

3.1 健全、完善土地流转管理机构及工作机制

县农委经管站应尽快理顺内部科室、职能及编制，乡镇经管站应设立土地流转的专职人员，建立县、乡土地流转交易大厅，配置有关设备，开展土地流转信息的发布和流转合同的管理工作以及法律、政策等咨询服务，出台翼城县农村土地流转实施细则，建立一个比较好的土地流转机制，包括解决好土地退出、流转、纠纷处理等机制，为开展土地流转工作奠定良好的基础。

3.2 加大政策支持力度

（1）县政府应出台土地流转补贴政策。对具有一定规模的土地集中连片流转的农户、高效农业示范户、农民专业合作社、农村集体经济组织、农业产业化龙头企业等，应及时给予资金扶持。每年应安排专项资金用于县乡经管站开展土地流转工作。（2）生产建设用地优惠。在农业生产中，不破坏耕作层的临时用地应简化办理手续，因农业生产需要建设的简易仓库、生产管理用房等配套设施，应允许按一定比例占用土地。（3）做好协调服务。应积极协调商业银行、县信用联社，把规模经营主体作为信贷支持的重点。对于实力强、资信好的规模经营主体给予足够的授信额度，简化办理贷款手续。同时协调保险机构积极推行农业保险，完善农业保障政策，最大限度地解除发展现代农业的后顾之忧。

3.3 因地制宜，多方联动发展高效现代农业

经过数年的培育和引导，翼城县已经形成了“山区核桃平川菜，丘陵苹果连成片”的现代农业的雏形和格局。目前，全县经济林面积达到了1.8万hm2。其中，以苹果为主的水果经济林面积达1.213 3万hm2，核桃0.586 7万hm2。已形成4个水果专业乡镇（里砦、王庄、隆化、浇底），4个万亩连片园区，8个万亩连片园区，70余个水果专业村。2012年，果品总产量1.6亿kg，产值占到农业产值的34%，农民人均果品收入1 500元以上，占农民人均纯收入的20.4%。林果产业已成为全县农业经济发展的主导产业和支撑农民持续增收的支柱产业。除经济林以外，大面积的优质小麦、高产玉米种植基本连片；已发展日光温室126.67 hm2、拱棚33.33 hm2，露地蔬菜533.33 hm2；隆化垣上优质谷子、河云草莓、西王番茄、赵家大葱、弃里核桃、田家河西瓜等均已成规模；注册了舜都牌红富士苹果、隆化垣小米、翼州黄小杂粮、舜田蔬菜等商标；建成省级标准化科技示范园346.67 hm2，有23个村被山西省确定为“一村一品”示范村、推进村和专业村。

应围绕现有现代农业布局和建设规划，在做好土地流转的基础上，充分尊重农民意愿，多方联动促其加快发展。（1）行政推动。通过编制产业发展规划、完善农业生产设施、高新技术推广、科技培训等，引导农民扩大规模、提高品质，将现有的产业进一步做大做强，并将发展现代农业纳入对有关部门及乡镇年度考核指标。（2）市场带动。引导各类农副产品加工企业，特别是农业产业化龙头企业、农民专业合作社等组织，通过推行“订单农业”，“公司+基地+农户”等形式，建立合同收购制度和最低保护价制度，激发农民大力发展高效现代农业的积极性。（3）补贴促动。应积极争取中央、省、市对农业产业的支持项目；县财政每年应拿出专项资金，制定补贴标准，用于对新上大棚等项目的补贴。通过补贴，促进翼城县现代农业进一步发展壮大。

[1] 娄亚鹏．新农村建设中的农村土地流转问题研究．长江大学，2013

[2] 李荣菊，董秀英．加快农村土地流转 推进适度规模经营．现代农业．2012，（1）

[3] 董建．我国农村土地流转存在的问题及对策探析．现代化农业，2016，（8）