温州养老服务发展的现状及对策

麻小珍，易元芝

（1.浙江工贸职业技术学院 学报编辑部，浙江 温州 325003；2.中共温州市委党校《温州论坛》编辑部，浙江 温州 325013）

温州养老服务发展的现状及对策

麻小珍1，易元芝2

（1.浙江工贸职业技术学院 学报编辑部，浙江 温州 325003；2.中共温州市委党校《温州论坛》编辑部，浙江 温州 325013）

随着人口老龄化的加速发展，养老服务需求日益增长，养老压力与日俱增，现行的养老模式面临严峻挑战。温州在养老服务发展中虽然取得了一定的成绩，但仍存在着管理体制落后、社区服务功能不完善、养老服务产业结构不合理、养老服务综合水平低等问题。为促进温州养老服务事业良性发展，政府应加强顶层设计，健全制度，充分利用多方资源，培养专职专业服务团队，优化财政补助结构。

温州；养老服务；老年人；养老机构

截至2015年底，我国60岁以上老年人已达2.22亿人，占总人口的16.1%，占比年均增长达到16.55%[1]；到2030年，我国将成为全球老龄化程度最高的国家，老年人占比首次超过日本[2]；到2050年，我国老年人将高达4.83亿人[3]。养老压力与日俱增，养老问题已成为当今经济社会关注的焦点之一。

1995年温州正式进入老龄化社会（比全国早4年，比浙江省迟8年）[4]，人口老龄化趋势日渐明显，家庭空巢化特征显著，面临极其严峻的养老考验，社会养老服务体系建设的任务十分艰巨。为了更好地缓解养老的问题，温州积极引入社会资本，大幅增加养老床位，不断扩大养老服务供给。到2015年末，100%实现居家养老服务照料中心社区全覆盖；建立了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、社会力量为主体、若干服务龙头企业为主力，具有温州特色的“统分结合”养老新模式。

一、温州养老服务发展的现状

由表1可知，2015年温州市60岁以上老年人已达132.6万人，位居浙江省第二，仅次于杭州市，比2008年净增28.99万人，是近七年来的最高值，占总人口的16.38%（户籍总人数809.5万人），超过浙江省老年人5.26%的增长比例[5]。此外，受“敢为天下先”“闯天下”温州经商理念的影响，外出经商务工人数不断增加，致使许多子女欲孝不能，城乡“空巢化”特征突出。2015年温州市城镇老年人为40.40万人，农村老年人为92.19万人，其中，空巢老年人家庭达20.3万户，纯老家庭人数达16.79万人，占全市老年人总数的32.17%，并存在逐年增多的现象，位列全国前茅[6]。为此，温州市上下联动，社会各界高度关注，各类资本纷纷涌入，积极发展社会化养老服务。

表1 2008年和2015年温州市老年人情况

1.养老服务网络发展模式多样化

（1）大力推进社区居家养老服务。近年来，温州市社区居家养老服务已基本实现覆盖[7]。温州老年人居住在家中，继续得到家人照顾的同时，享受社区（街道）提供的服务。按照就近小型多样、方便实用、功能配套的要求，以家庭为核心，以社区服务中心为依托，由社区有关服务机构和人员为老年人义务上门服务或社区日托服务；通过新建、改建、租赁、购置等方式，在社区内推广老年人日间照料中心，提供家政服务、生活护理和精神安慰的社会化养老服务，充分结合居家养老和机构养老的优点和可操作性。截至2015年底，温州市已有社区居家养老服务中心2 243家，其中，行政村级居家养老服务照料中心1 482家，服务站、社区级居家养老服务照料中心761家；老龄工作小组432个，行政村老年人协会4 656个，志愿服务队2 413支，志愿者29 056人，老年人食堂1 370个，为19 743位老年人提供配送餐服务[8]。

（2）进一步培育养老机构。截至2015年底，温州已有养老机构451家（国办17家，民办281家，乡镇（街道）敬老院153家），养老床位57 105张，在院老年人39 871人，全市每百位老年人拥有养老床位数4.5张，居全省领先[8]。据温州市民政局有关负责人介绍，目前，温州有18个档次比较高的多功能护理养老机构项目落地，投资达30亿元，民资占比达90%，全部建成投入使用可新增养老床位5 213张。其中，瓯海区万福养老护理中心、瑞安市康馨红日老年照护中心、鹿城区东日老人公寓等8个项目已投入使用；瓯江口老年养护院、颐乐园、名盛老人公寓、苍南福利中心、泰顺云湖天地养老中心等8个项目正在建设之中。

2.加大资金投入，养老服务政策体系日渐完善

（1）加强政策体系建设。温州市人民政府和民政局先后出台《关于加快推进养老服务体系建设的意见》（温政发〔2010〕13号）、《关于加快完善社会养老服务体系建设的意见》（温政发〔2012〕29号）、《温州市居家养老服务规范等通知》（温民福〔2012〕236号），中共温州市委常委会审议通过并发布《关于鼓励社会力量兴办养老机构的若干意见》（温委发〔2013〕55号），其中对温州市兴办民办养老机构的土地及税费优惠、民间投资建设养老机构项目行业准入审批、市本级补助资金、相关金融支持等养老服务，给予税费减免政策和建设用地优先权；2014年温州市获批全国养老服务业综合改革试点后，又出台《关于做好养老服务业综合改革试点加快推进我市养老服务业发展的实施意见》（温政发〔2014〕68号）、《关于开展社区居家养老服务照料中心等级评定的通知》（温民福〔2015〕98号）、《关于全面开展居家养老服务试点工作的通知》（温民福〔2015〕100号）。

（2）完善养老服务补贴制度，实施床位补助。从温州市民政局福利处了解到，温州养老服务补贴是根据比例和床位总数计算的，民办养老机构每张自建或租用新增护理型床位一次性补助分别为3 000～5 000元和800～1 000元；社区养老服务机构总床位达到20张以上的，自建新增床位，每张一次性补助2 000元；租用床位每张连续三年每年补助500元。同时加大资金投入，明确将福利彩票公益金每年留存部分按不低于50%的比例集中用于社会养老服务体系建设，实行适度普惠。除了全力保障失能、低保、独居等困难老年人补贴外，还向高龄、低收入老年人发放补贴，2015年温州市养老专项资金达7 500万元左右。截至2015年，《温州市2015年老龄事业统计公报》（温老办〔2016〕4号）显示，由政府补贴享受居家养老服务的老年人达20 594人，补贴总额为2 457万元。另外，为了保障居家养老机构的建设，温州各类居家养老服务照料中心每年可获得市、县（市、区）6万元的设施补助费和县（市、区）1.2万元的运营补助。

3.激发市场活力，构建多元工作机制

（1）大力推行市场运行机制，优化市场环境。积极鼓励和引导社会服务机构参与养老服务，对法律没有明令禁止的养老服务领域，向社会资本开放；对省、市政府出台的扶持社会力量发展养老事业的各项政策，制定具体的实施方案和配套措施。明晰经营者的产权，保障社会资本办养老机构的自主经营独立核算权，自担风险、自负盈亏，鼓励支持社会力量发展小规模多种服务方式的多功能养老机构。

（2）创新运作模式。政府统筹布局发挥杠杆作用，将政府投资建设的养老服务设施以委托运营、承包、合参股、合资合作、购买服务等多种形式交由社会力量管理与运营。目前，温州市7所镇（街道）敬老院完成了民营试点，30多家社区居家养老服务照料中心由社会力量运营，有红景天、壹加壹、敬老爱汇、国瑞、亚太老人公寓等购买居家养老服务，成为本市上规模、上档次的专业养老服务机构。

（3）建立评估考核激励机制。将养老服务工作内容纳入社区街道年度目标综合考评，作为考核实绩部分，建立督查考核情况分析制度，就活动内容、参与人数、文明程度、群众反响等进行评比，评选出年度特色服务团队，对成绩显著的社区街道给予通报表扬。

（4）丰富老年人的生活，营造爱老敬老氛围。温州市充分发挥文化礼堂的作用，丰富老年人的生活。目前，有文化礼堂676家，有“红色礼堂、乡韵礼堂、幸福礼堂、欢乐礼堂、智慧礼堂”之称，是宣传弘扬敬老文化的重要阵地。2015年温州各地文化礼堂活动共计7 800场，其中，开展各类礼仪活动319场，民俗活动1 076场（含“非遗”活动449场），各类文艺演出947场，宣讲活动2 605场，培训班1 665期。同时，温州建立文化礼堂网站，开辟温州新闻客户端文化礼堂专栏，推出温州文化礼堂微信公众号和手机端微网站，形成“一网一端二微”的“互联网+”文化礼堂宣传阵势。[9]此外，组织开展社区敬老爱老活动，积极吸引民间、企业和个人等社会力量，为老年人服务，让社区惠民、乐民、便民有机统一起来，在良性互动中丰富老年人的文化生活，满足不同层次的需求。

温州在养老服务发展中虽然取得了一定的成绩，但仍存在着管理体制落后，各职能部门协同不够；社区服务功能不完善，监管评估不规范；养老服务产业发展结构不合理，供需对接不到位；养老服务综合水平低，财政投入力度不足，宜养环境不匹配等问题。

二、温州养老服务发展的对策

1.加强顶层设计，促进部门协同

（1）制定实施细则，统一认识，促进协同合作。温州市政府应根据2015年底国务院办公厅转发卫计委、民政部等部门颁发的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，结合温州本地实际情况，尽快、科学制定养老服务体系总体建设规划，将多种养老模式纳入经济社会建设发展总体规划、医疗资源分布规划和城市建设总体规划中，制定出“统分结合”居家养老、社会机构养老、医养结合多种模式的具体实施意见和发展规划，打破条块分割，推进多部门协同合作，明确责任，统一认识，对医疗护理项目的医养结合的养老服务模式、社会机构养老给予政策倾斜。

（2）破除城乡“二元”养老结构，促进城乡养老并轨发展。通过鼓励引入市场投资模式，利用农村集体筹建或集体用地发展养老机构，解决农村养老土地问题。采取经营权归个体所有、所有权归集体的方式，推动集体土地的经营权、承包权、所有权分离，对已有的城乡养老设施，实行城乡资源共享、共同管理，统一纳入城乡养老设施管理库，促进城乡养老信息的流通等方式进行城乡养老并轨；制订城乡统一的养老设施配置标准，适当考虑不同区域的自身需求，突出城乡各地区养老事业发展的同等地位和重要性。

2.健全制度，规范养老服务产业发展

（1）健全制度，完善服务功能。政府应通过健全制度，完善机制，尽早制定出规范的社区服务条例，明确规定服务内容、服务质量和服务方式，打击服务欺骗行为，挖掘和整合社会化养老服务模式中的各种资源，创造条件解决服务资源严重不足的问题。

（2）调整社区养老设施与服务资源的配置结构。根据本街道、社区内老年人数量、身体情况及老龄化发展趋势，确定社区养老服务中心的建设规模，以发展多样化、多层次的社会养老设施为目标，完善居家养老设施与服务。

（3）加大政策扶持力度，确保政策有效落实。政府要加强养老保障制度的设计，统筹各类与养老有关的社会保障制度，解决好城中村、农村土地被征用人员和旧居改造的社会保障与其他社会养老保险制度衔接的问题，建立养老金、社会福利待遇和社会救助金之间的协调衔接机制；鼓励社会力量对现有闲置的社会资源进行整合改造利用，发展养老服务业。政府要切实做好土地供应、投融资、税费优惠等政策的扶持，减轻各种养老机构建设、运营的成本，保证其正常运转；确保有关养老优惠政策的兑现，让养老机构及时拿到床位补贴等经费补助。

（4）建立监督评估机制。从养老服务评估的政策、标准、制度、范围等方面进行全方面的养老服务评估设计，引入养老机构的第三方评估，建立政府主导、市场运作、社会参与的养老服务评估体制，实现养老服务阳光化。进一步扩大政府购买服务的范围，增强生活料理、精神安慰等各种服务能力，建立政府购买为老年人服务逢补必评的机制，对政府购买服务的规范化、服务对象和养老机构服务质量进行全方位的评估，确保资金用到实处。

（5）加强监管力度。制定行业监管标准，构建服务质量监控体系。推进养老服务业信息化建设，加快建立贯通上下、高效便捷、覆盖全面的养老服务平台，建立健全评估、评审、考核制度，提高养老服务质量，促进养老服务业向专业化、规范化方向发展；建立长期护理保险制度，研究以社会保险为主体、商业保险为补充的区域性老年人长期护理保险制度。

3.充分利用多方资源，有效对接不同需求

（1）科学引导布局养老服务业发展的结构。进一步转变发展思路，从供给导向转向需求导向，主动谋求供给侧的自我结构调整，实现养老需求的有效对接。主要通过加大政策优惠力度，调整床位补贴的价格等手段，形成“橄榄形”分布态势，即大力发展中端养老机构，鼓励特色化、个性化高端养老机构，确保足够数量的基本兜底的养老机构，更好地满足不同层次老年人对养老服务需求的差异化。

（2）大力引导社会资本，充分发挥公益力量。加快组建产业发展专项基金，吸引更多的民间资本和海外资本投入到养老服务设施建设项目上，进一步推进以温州民资为主的养老产业主旋律，争取实现民办机构床位占比高于70%的目标；多方着力，政府引导，促成各类企业、慈善团体、志愿者队伍、公益类社会组织、爱心人士等进入养老服务领域，以老年人需求为导向，开展定期性或周期性的社会助老服务活动，积极发挥温州独具的社会优势资源和市场力量，推进市场化养老服务设施的发展，构建政府与市场互动的机构养老服务设施发展模式。

（3）大力推进养老机构的养教结合。在助养型、居养型养老机构中积极拓展老年人教育功能，大力推进养老机构的养教结合，通过积极对接温州社区老年学习班、温州城市大学面授班等对应的各类老年人教育培训机构，增设老年人教育办学点，引入优秀的老年人教育资源，进一步丰富老年人文化体育活动。

4.培养专职专业服务团队，全面优化养老服务，打造品牌养老服务模式

（1）培养专职专业服务团队。从完善招聘、培训、管理、工资福利等环节入手，制定从业人员入行标准，提高他们的社会地位、薪酬标准；加大养老行业医护人员的教育培训，中高等护理教育中增设老年人护理学科，培养专业护理人员，培养专职专业服务团队；建立人才交流与储备平台，建立社会化教育培训机制，形成一套完整的社区居家养老服务人员管理、培育的管理体系；依托院校、养老机构、医院建立养老服务实训基地，打造温州本土的专业养老服务人才输送基地，系统培养服务人才。

（2）全面优化养老服务，分类分层、多措并举推进“统分结合”的居家养老。民政部门、社区、村集体要结合当地养老经济能力和养老服务现状、养老服务资源，做实居家养老的“基本版”，大力推广居家养老“完善版”，精心打造居家养老“升级版”。

（3）精心打造品牌养老模式。大力发展“公办民营医居式”“民办医养融合式”“高端护理式”的健康养老服务方式，引导社会养老消费，打造多元化、特色化的品牌养老服务模式，推行“互联网+”智慧养老，搭建智慧养老服务平台，实行个人信息平台管理，充分利用云计算、互联网、物联网等技术开展医疗保健、文娱教育远程服务，提高老年人生活质量。同时挖掘文成、泰顺等地的生态优势，发展旅居养生的养老模式，辐射周边地区。构建以各类养老服务机构协调发展，各类社会建设力量相协助，多种养老服务方式相互补充的居家、社区、机构多位一体的“护理型、助养型、居养型”养老服务模式，形成“医、养、教”社会资源互动的温州特色老年人养老服务体系。

5.优化财政补助结构，提高资源配置效率，建立动态保障机制

（1）进一步完善养老服务设施建设补贴机制。加大公共财政资金投入力度，保障财政养老服务设施，建议投入补贴逐年增长，所需资金部分可通过财政预算列支，部分可通过落实福利彩票公益金每年存留部分不低于5 0%的比例，用于社会养老服务体系建设，建立与养老服务发展需求、人口老龄化相适应的增长机制。

（2）建立动态保障机制，优化养老服务设施运营补贴。随着物价水平不断上涨，养老服务运营各种成本不断增加，应根据实际情况适度提高运营补贴金额，建立贷款贴息补助制度，或“以奖代补”资助模式，降低社区居家养老机构经营的风险。考核评选可每年组织一次或两年组织一次，择优进行奖补。

（3）调整政府财政补助投入结构，基础与项目并重，机构与社区居家养老发展并重，适度向基层农村倾斜，提高财政投入产出的效益效率，不断完善政府购买服务机制。对高龄、失能、半失能、失智的老年人，通过政府购买居家养老服务给予补助，居家托养，对参与养老保险、居家养老服务点适当给予补助。

（4）充分利用现有基础设施，并增加普遍适合老年人活动的文体娱乐器材，扩充社区居家养老服务所需的各种医疗健身、消遣购物、文化娱乐等设施，为老年人提供便捷服务。

（5）统一建设配套设施。将道路、绿化、景观、医疗、教育、交通等配套设施建设统一纳入规划，切实做好全面适老的公共服务设施的改造，确保配套设施的安全便利，营造良好的养老环境。

[1]我国60岁以上老年人口已达2.22亿人占总人口的16.1%[EB/OL].(2016-07-11)[2016-10-12]. http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/11/content_5090300.htm.

[2]社科院:2030年中国将成为全球老龄化程度最高国家[EB/OL].(2010-09-11)[2016-10-12]. http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/11/c_12541021.htm.

[3]报告预计2050年中国老年人口将达到4.83亿人[EB/OL].(2016-07-15)[2016-10-12].http://www.chinanews.com/sh/2016/07-15/7940986.shtml.

[4]朱燕萍，孙佳，冯琳，等.城市社区居家养老服务研究—以浙江省温州市为例[J].温州学刊，2013(5):59-66.

[5]每6个温州人中就有1名老人！老龄化究竟多可怕？[EB/OL].(2016-10-10)[2016-10-12]. http://www.cnxw.com.cn/system/2016/10/10/012523325.shtml.

[6]董林飞，林锋，叶甜甜.城市老年人服务设施专项规划编制探索—以温州市老年人服务设施专项规划为例[J].规划师，20 15(4):86.

[7]陈春柳.温州社区居家养老服务的调查与研究[J].温州职业技术学院学报，2013(4):6.

[8]潘忠强，王春光，金浩.2016年温州经济社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社，2016:166.

[9]中共温州市委宣传部课题组.现代乡村社会治理文化介入的路径探索—以温州文化礼堂建设为例[J].温州论坛，20 15(6):45.

[责任编辑：吴赣英]

Present Status and Approaches to Old-age Care in Wenzhou

MA Xiaozhen1, YI Yuanzhi2
(1.Editorial Department of Journal, Zhejiang Industry & Trade Vocational College, Wenzhou, 325003, China; 2.Editorial Department of Wenzhou Forum, Party School of Chinese Communist Party of Wenzhou, Wenzhou, 325013, China)

With the speeding up of population ageing, the demand for market of old-age care grows increasingly. Consequently, the pressure to serve the elderly steadily becomes larger and the present old-age care mode is confronted with supreme challenge. Althorgh achievements have been made in Wenzhou in developing old-age care, there remain some unsolved problems such as backward management system, inadequate service functions of communities, improper structure of old-age care industry, low comprehensive service level. In order to promote a virtuous development in old-age care, the government should reinforce the top level structure, complete the system, fully draw on resources from different sources, train professional and full-time service teams and optimize allowance structure.

Wenzhou; Old-age care services; The elderly; Old-age care institutions

C913.6

A

1671-4326(2016)04-0012-05

10.13669/j.cnki.33-1276/z.2016.074

2016-10-20

温州市哲学社会科学规划课题（16wsk168）

麻小珍（1977—），女，浙江永嘉人，浙江工贸职业技术学院学报编辑部，助理研究员，硕士；

易元芝（1966—），女，浙江平阳人，中共温州市委党校《温州论坛》编辑部，副研究员.