河道非法采砂暴力抗法成因及防治——湖北省案例分析

刘兴海

（湖北省水利厅，430071，武汉）

河道非法采砂暴力抗法成因及防治
——湖北省案例分析

刘兴海

（湖北省水利厅，430071，武汉）

河道非法采砂；暴力抗法；成因；防治；湖北

一、河道非法采砂暴力抗法的方式及危害

习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指出，“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。”长江河道采砂管理是修复长江生态环境的重要基础性工作。但近年来，部分地方河道非法采砂暴力抗法事件不时抬头，不但影响了河势稳定、防洪安全和通航安全，而且影响了和谐社会、法治中国和美丽中国建设。经调研，2013年以来，仅湖北全省就有7例河道非法采砂暴力抗法事件，这些事件影响恶劣。

1.河道非法采砂暴力抗法案例

2015年7月26日，宜昌市枝江水利局在河道采砂执法过程中，违法当事人拒不配合调查，威胁执法人员，并使用钢管、菜刀等凶器进行攻击，导致一名执法人员身体多处受伤。

2.河道非法采砂暴力抗法的方式

河道非法采砂的群体、地点比较特殊，其暴力抗法的方式也比较特殊。根据非法采砂的规模大小和是否具有组织性，河道非法采砂暴力抗法方式有所不同。对于小型采砂船舶的零星偷采，抗法人员暴力抗法的主要方式为与执法人员故意纠缠，借机拽抢照相机、执法仪等取证器材，并假装摔倒受伤，试图转移案情焦点；或不顾自身安全跳入河中，以生命威胁执法人员登船或扣押船舶；女性违法当事人当众脱衣，试图迫使执法人员回避，然后其他当事人借机开船逃离现场。由于大型采砂船规模性偷采的违法人数较多，且人员成分复杂，暴力抗法的方式主要为抗法人员强行扣留取证、通信等设备，打砸执法车、执法艇，甚至利用船舶强行拖离执法艇；对执法人员进行殴打、威胁，放出狼狗进行恐吓，使用管制器械进行人身伤害，甚至非法限制执法人员人身自由。

3.河道非法采砂暴力抗法的危害

首先，危及人身安全。由于河道非法采砂暴力抗法的方式比较极端，加之水上环境复杂，公众难以发现，执法人员的人身安全随时可能受到威胁。其次，影响执法开展。河道非法采砂抗法分子通过各种手段和方式与执法人员进行对抗，严重干扰、阻挠执法工作，会导致执法工作中断或不能进行。长此以往，将会挫伤执法人员士气，削弱河道采砂执法威信，影响管理成效。再次，破坏社会稳定。砂霸集团带有黑恶性质的暴力抗法，是对法律尊严的践踏和对社会公平正义的挑战，影响经济社会发展环境和社会稳定，具有很强的社会危害性。

二、河道非法采砂暴力抗法的成因

1.河砂供需不平衡，违法牟利

近年，湖北正在推进新一轮长江开发开放，承接东部产业转移，一大批工业园区、高速公路等基础设施和城镇化工程建设如火如荼，对河道砂石需求量较大。但是，上游来砂量严重锐减，远远不能满足市场需求，导致河道砂石供需矛盾十分尖锐。一些违法人员将眼光瞄准河道非法采砂以攫取利益。以1艘装有2台500 kW采砂机具的采砂船舶为例，一小时可采砂1 000 t，水上直接销售单价15元/t，扣除生产成本4～5元/t，所得利润约10元/t，即每小时可获净利万元，如果1天生产15小时就可获利15万元，利润达200%～300%。在市场需求和利益驱动下，不法采砂分子无视法律，铤而走险，暴力抗法。

二是抓好重点岗位人员廉洁从业教育。外部项目重点岗位人员手中掌握一定的权力，容易受到糖衣炮弹的袭击。要注重源头防范，在组织项目部关键岗位人员廉政宣誓、廉政承诺、廉政合同签定等基础上，还要及时了解项目管理人员廉政建设情况，并在外部项目中设立临时纪检员和党风廉政监督员，定期收集情况，及时反馈信息。促使项目管理人员时刻自重自律，经得起考验、挡得住诱惑、守得住底线。

2.日常监管不到位，砂霸滋生

暴力抗法的重要主体是砂霸集团、涉黑涉恶势力。这些集团势力能够渗透河道采砂领域，一般与当地监管缺失、执法环境宽松有关。有的地方日常监管执法不到位，河道非法采砂屡见不鲜，“三无”采砂船舶（无船舶名称、无船舶证书、无船籍港）四处游弋。在此环境下，河道非法采砂很容易成规模、成气候，给砂霸集团、涉黑涉恶势力滋生提供了空间。有的地方对查获的非法采砂行为不依法处罚，有时甚至仅仅进行简单驱赶，长此以往，执法部门的公信力和权威性大大降低，河道非法采砂分子变得有恃无恐，甚至敢与执法人员对峙，公然暴力抗法。

3.执法不严，黑恶势力织网

少数公务执法人员利欲熏心，经不住诱惑，为砂霸集团非法取得开采经营权提供帮助，甚至以入股或变相入股等形式参与河道非法采砂，与砂霸集团沆瀣一气，成为利益共同体。由于垄断经营、开采河砂是长期行为，砂霸集团为了谋求长期存在，会编织一张张关系网，寻找一顶顶保护伞。在各种关系网和保护伞推波助澜下，砂霸集团进一步得到发展巩固，更加横行不法。

4.装备不先进，执法被动低效

武汉市汉南区“4·12”河道非法采砂暴力抗法事件中，抗法人员共有18人之多，而执法人员只有8名，不单执法人员与抗法人员相比显得寡不敌众，抗法人员劫持执法人员乘快艇离去，执法艇不能有效实施追击，也只能望洋兴叹，执法人员缺乏威慑对方、保护自身的防护设施。据统计，湖北省17个市（州、林区）和 98个县（市、区），不少地方至今尚无执法艇，有的地方甚至执法经费得不到保障，以罚代管、以砂养人，执法被动可想而知。

5.律法不健全，打击手段单一

目前，对河道非法采砂暴力抗法的处罚主要依照刑法设定的妨害公务罪进行定罪处罚。现有的刑法没有设定非法采砂罪或类似的罪名，虽然有些地方以非法采矿罪、盗窃罪、非法经营罪等进行定罪处罚，但未得到司法界的权威解释。对于一般性河道非法采砂暴力抗法，在尚不构成犯罪的情况下，往往按照《治安管理处罚法》等相关规定进行罚款或拘留，同时按照《长江河道采砂管理条例》等进行行政处罚。由于上述处罚偏软，不能很好地起到教育、警示、震慑当事人的作用。

三、河道非法采砂暴力抗法的防治对策

河道非法采砂暴力抗法性质恶劣，危害较大。各级地方党委、政府及相关部门应高度重视，坚持防治结合、标本兼治，从源头、过程、事后等各环节采取措施，对症下药，坚决打击。

1.完善法律体系，追究非法采砂刑事责任

当前，在河道非法采砂的获利与违法成本严重倒挂的情况下，迫切需要加大非法采砂处罚力度，引入刑事处罚手段，进行定罪处罚，以便更好地警示和震慑河道非法采砂分子，从源头上减少和遏制暴力抗法事件发生。在现有法律条件下，适用非法采矿罪面临涉案价值鉴定障碍等问题，而非恶性暴力抗法又不易构成妨害公务罪，给非法采砂及暴力抗法入刑带来了一定困扰。这就要求在立法层面，提请全国人大常委会修订完善刑法，增设非法采砂罪罪名；或者提请最高人民法院出台司法解释，同意对河道非法采砂行为按非法采矿罪或破坏性采矿罪论处。

2.做好日常管理，将暴力抗法遏制在萌芽状态

一是从采、运、销各环节加强监管，压缩砂霸集团的滋生空间。水行政主管部门应经常开展日常巡查执法活动，始终保持高压严打态势，坚持抓早抓小，避免非法采砂成规模、成气候，将暴力抗法遏制在萌芽状态。港航海事部门应牵头开展黑砂场、黑码头、黑船舶的专项整治，分别依据《中华人民共和国港口法》和《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等进行依法处理，斩断黑恶势力的黑色利益链条。二是从供给侧畅通合法开采渠道，减少抗法分子潜在的对立思想。当合法采砂的诉求长期得不到满足时，当事人就容易产生对立思想，成为暴力抗法的潜在因素。为此，河道采砂主管部门在严“堵”非法采砂的同时，应做好必要合理的“疏”，对符合许可条件的给予许可，为正常合法的河道采砂创造条件，从而引导采砂人员依法申请和开采，减少其潜在的对立思想。

3.加强部门合作，严厉打击抗法分子嚣张气焰

建立联合执法机制，各地应充分估计河道采砂执法可能遇到暴力抗法的不利情形，充分发挥公安机关可以采取人身强制措施的执法优势，建立水利、公安等部门组成的打击河道非法采砂及暴力抗法联合执法机制，实现联合执法的常态化。开展联合执法行动，水行政主管部门应与公安部门密切配合，联合执法，形成震慑，让河道非法采砂分子不敢暴力抗法，确保现场执法有序有效进行。

4.深入开展反腐，破除砂霸背后关系网、保护伞

要按照习近平总书记提出的“有腐必反，有贪必肃”的要求，深入排查砂霸、黑恶势力背后的关系网、保护伞，深挖河道非法采砂暴力抗法背后隐藏的腐败问题，发现一起，查处一起，坚决清除害群之马，绝不姑息养奸，做到“打铁还需自身硬”。要加强对党政机关公务人员的监督检查，教育和督促其守纪律，讲规矩，一经发现涉及腐败违法的行为，坚决依法依纪严肃处理，涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。 5.文明规范执法，避免执法现场发生矛盾冲突

有些暴力抗法是由于执法不文明规范引发的。为防止此类暴力抗法事件发生，执法机关在严格执法的同时，应做到文明执法、规范执法，避免发生冲突。在执法理念上，坚持以人为本，尊重对方，不傲慢，不歧视，不使用忌语和讽刺语气,用文明的执法行为纠正不文明行为，用文明的执法行为赢得对方的理解和配合。在执法方式上，按程序规范执法，进行询问笔录、勘验现场、查扣船舶等有理有据，并随身配备执法仪进行全程录像，切忌野蛮执法。在执法方法上，既要先声夺人，保持威严气势，告知对方违法事实和法律规定等，要求停止非法行为,配合查处；又要刚柔并济，耐心劝解当事人保持理智,克制冲动；还要敏锐机智，随机应变，随时判断事态发展方向并进行控制，防止事态恶化。

6.夯实执法保障，提高应对暴力抗法能力水平

执法保障建设直接关系河道采砂执法的有效开展和暴力抗法事件的有效应对。随着风沙治理和美丽中国建设的不断推进，河道砂石供给将愈来愈少，采砂执法任务将愈来愈重，迫切需要加强执法能力建设。各地应纠正“重建轻管”的思想误区，按照“河道采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制”的法定要求，加大执法能力建设力度，配齐执法人员，配足执法装备，配精防护设施，为有效开展河道采砂执法、应对可能发生的暴力抗法打牢坚实基础。水利部可从河湖管理经费中提取一定比例资金，专项用于河道采砂执法装备建设补助。国务院法制部门应从河道采砂执法的特殊环境和特殊对象考虑，批准河道采砂执法人员统一着装，穿戴制式服装和标志，以提高河道采砂执法的严肃性、权威性。

[1]走生态优先绿色发展之路让中华民族母亲河永葆生机活力[N].人民日报,2008—10—20.

[2]长江水利委员会.长江泥沙公报2014[M].武汉:长江出版社,2015.

[3]惠恩(英),李其庆.马克思《资本论》传[M].北京:中央编译出版社,2009.

[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 [N].人民日报, 2014—10—29.

责任编辑 杨 轶

TV879

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1000-1123（2016）12-0047-02

2016-04-13

刘兴海，主要从事河道采砂规划许可及监督执法工作。