江苏省深化小型水库管理体制改革探索与思考

郭 宁，周贵宝

（江苏省水利厅，210029，南京）

江苏省深化小型水库管理体制改革探索与思考

郭 宁，周贵宝

（江苏省水利厅，210029，南京）

通过分析江苏省小型水库管理面临的主要问题，结合3个小型水库管理体制专项改革试点，分别总结侧重现代化管理和生态化发展的苏南、侧重综合效益发挥和兼顾生态发展的苏中、侧重权责明晰和经费落实的苏北3种管理模式，提出做好深化小型水库管理体制改革的工作建议，指出改革需要把握的关键环节。

江苏省；深化改革；小型水库；管理体制

小型水库作为农村重要的水利基础设施，在防洪灌溉、供水养殖、旅游生态等方面起着重要作用，直接关系着农村的公共安全和经济发展，深化其管理体制改革是深化小型水利工程管理体制改革的重中之重。为此，江苏省在深化小型水利工程管理体制改革的过程中，针对小型水库管理特点，专门进行了改革探索，并取得了明显成效。

一、江苏省小型水库管理面临的主要问题

江苏省现有小型水库852座，其中，小（1）型271座、小（2）型581座，主要分布在南京、镇江等9市39县（市、区）的低山丘陵区。江苏小型水库中，市县水利部门直接管理的有85座，占小型水库总数的10%；乡镇政府（含乡镇水利站）管理的有650座，占小型水库总数的76%；农村集体经济组织管理的有108座，占小型水库总数的13%；其他部门（园区、置业公司、街道农业服务中心、建设部门等）管理的9座，占小型水库总数的1%。近年，江苏在小型水库管理方面进行了积极有效的探索，取得了一定的成效，但对照农业现代化和水利现代化要求，仍然存在机制不顺、投入不够、技术薄弱、开发无序等问题。

1.管理体制机制不顺

长期以来，由于历史及体制、机制原因，小型水库普遍存在产权归属不清、管护主体不明、管护责任不落实的问题。改革之前，江苏除十几座国管小型水库外，其余均未完成确权划界，这些小型水库多由农村集体经济组织兴建，但后期又经财政投入除险加固和维修养护，资产组成较为复杂，产权归属难以确定。按照国务院《水库大坝安全保护条例》和《江苏省水库管理条例》等有关规定，小型水库的管理责任主体应是其管理单位，农村集体经济组织所有的水库应是村集体，因小型水库是重要的防洪工程，涉及公共安全，各地多将其交给乡镇水利站管理，但水库的使用开发却仍由村组负责，管护主体和管护责任混乱不清。

2.管护经费投入不够

为了消除小型水库工程病险问题，近年各级财政投入了大量资金对小型水库进行除险加固，但在工程管护上的投入严重不足。江苏省级财政对小型水库按照苏南地区小（1）型每座1.2万元、小（2）型每座0.6万元，苏北地区小（1）型每座1.5万元、小（2）型每座0.75万元的标准每年给予管护经费补助，但除少数市、县级财政在小型水库管护方面有资金配套外，大部分市县财政对小型水库管护的扶持微乎其微，工程运行管理费用主要依赖省级财政补助和水库自身收益，筹集难度较大。据调查，2015年江苏9个有小型水库的设区市中只有7个落实了本级配套管护经费；39个有小型水库的县（市、区）中只有18个县（市、区）落实了本级配套管护经费。即使落实了配套管护经费的，多数地区每座小型水库每年也只有几千元，难以真正满足管护需求，管护经费缺口较大。

3.技术力量严重不足

江苏小型水库大多数只配备了1~2名管护人员，这些人员多为附近年龄较大的村民，只能承担日常巡查、大坝及库区保洁、草皮养护、杂草清理等简单工作，水库工程维修、机电设备保养、白蚁防治、遥测和视频设备维护、观测资料分析等业务工作一般仍需要由乡镇水利站技术人员负责。即使是367座成立了管理单位的小型水库，由于管理人员不足，一些管理任务也由乡镇水利站负责。

4.开发利用杂乱无序

按照《江苏省水库管理条例》，小型水库校核洪水位以下部分均为水库管理范围，禁止建设饭店和畜禽养殖场等。但因历史原因，小型水库的使用权和经营权一般为村集体所有，尽管其多为当地村组服务，但多数村组都重效益轻管理，为获取较多收益，往往同意在库区内进行畜禽养殖和高密度投饵养鱼、开办农家乐，水库水源污染严重。

二、深化小型水库管理体制改革探索

为破解小型水库管理薄弱难题，江苏在明确12个省级水利现代化试点县（市、区）为省级深化小型水利工程管理体制改革试点县（市、区）的基础上，又根据全省经济发展程度，分别选取苏南宜兴市、苏中仪征市、苏北盱眙县为小型水库管理体制专项改革省级试点县，分别探索侧重现代化管理和生态化发展的苏南模式、侧重综合效益发挥和兼顾生态发展的苏中模式、侧重权责明晰和经费落实的苏北模式。

1.苏南宜兴模式

宜兴市共有17座小型水库，被确定为省级试点后，以辖区内小型水库所有权、管理权、使用权、经营权分开为核心，积极探索开展小型水库工程管理体制改革，明晰了水库“四权”（即所有权、管理权、使用权、经营权），划定了水库“两线”（即水库大坝管理与保护范围线、水库管理范围线），清理了库区养殖，美化了水库环境。

（1）深入开展基础调研

为全面摸清全市17座小型水库的管理现状，宜兴市组织相关人员下乡了解情况，按镇、水利站、管理单位三级多层次宣传改革的必要性，征求相关意见建议，列出改革的重点难点。编制了《宜兴市小型水库工程管理体制改革试点工作实施方案》，并以政府文件印发，建立由市政府负责、水利部门牵头、镇村配合的改革工作机制，明确了小型水库改革的路径与方向。确定了小型水库相对集中的张渚镇作为改革试点地区，建立沟通协商机制，以“四权”分开、“两线”管理为小型水库改革试点目标。

（2）科学划定水库“两线”

通过现场勘测，按规定划定水库大坝管理与保护范围线、水库管理范围线。本着尊重历史、让利于民、突出重点、协调一致的原则，充分利用基层水利站与水库所在村互为服务的关系进行协调，在明确利害关系、安全责任、矛盾处置方式的情况下，由各村进行村民矛盾调解，并经各行政村党总支和村委会进行范围确认，将“两线”范围内的土地明确为水库所有，无权属争议，经两委及负责人盖章签字形成书面材料，为所有权确认提供基础依据。大坝保护范围线内土地全部流转，流转费用由镇政府按年支付。水库管理范围线内土地明确责权，对有权属争议的小面积土地，按相关政策进行土地流转。在实际操作中，对使用方式或经营范围作出明确规定，将水库分成大坝、水面、周边土地等区域，对原有使用或经营行为进行范围框定，与管理单位签订新的使用或经营合同，防止新的争议问题发生，避免无序开发。

（3）合理明晰水库“四权”

在“两线”范围和所有权确定的基础上，充分考虑原有土地使用者或水库经营者利益，按照“谁所有、谁管理”的原则，明确管理权，下放使用权和经营权。管理权归管理单位所有，使用者或经营者在原有基础上继续使用或经营，所得收益归原有使用者或经营者，但新增经营设施或改变使用方式的，必须无条件接受管理单位管理。明确小型水库所有者或其委托管理单位依法行使水库使用权，在保障水库安全和法律允许的范围内负责水库经营开发，并依法履行相关程序，由各镇政府以文件形式下发各相关村和成员单位，确保水库今后日常管理中违章处置的可操作性，为小型水库法制管理、规范管理、良性发展提供有力保障。印制《宜兴市小型水利工程产权登记证》，内容包括产权人名称、范围、期限等，在形式设计、内容确定等多方面进行法律层面的权衡。在市政府法制办审定的基础上，经市人民政府盖章，颁发17座小型水库的产权登记证，其中16座归当地镇政府所有，1座归当地村委所有，明确了小型水库工程所有权归属。从法律角度解决主体工程归属、性质等方面问题，对有争议的土地、建筑物、地表植物等进行明确，解决工程所有权在范围界定方面的问题。水库现场按照确认的“两线”范围安装围网，进行物理隔断，规范水库管理。

（4）探索完善管护模式

宜兴市根据张渚镇级管理的实际，成立张渚镇小型水库管理中心，统筹区域内13座小型水库的改革发展及日常管理工作。镇水利农机站受镇政府委托，直接管理小型水库管理中心，中心管理13座水库的日常运行，各水库设管护点，推行“三统一”和“六集中”，即统一管理制度、统一管护体系、统一台账记录，集中巡查管理、集中监控检查、集中业务培训、集中资料保管、集中重要物资储备、集中经费使用。建立张渚镇小型水库视频和水雨情观测设备集中监控系统，实时监视大坝溢洪道、库区水位变化情况，及时发现大坝管理范围内的违章建设、生产作业等情况，做到第一时间发现处置。

（5）落实管护经费渠道

宜兴市水利、财政部门联合发文，明确小型水库日常管护经费标准和筹集渠道，以镇文件形式明确小型水库所有者负责管护经费的落实。在省级补助的基础上，宜兴市级财政以下达工程维修养护项目及水库管护经费等方式予以补助，其中小（1）型水库每年每座按1.2万元、小（2）型水库每年每座按1万元的标准安排管护经费。出台《宜兴市小型水库管理实施细则》，编印小型水库规范化管理制度汇编。

2.苏中仪征模式

仪征市共有46座小型水库，被确定为省级试点后，对辖区内小型水库明确管理范围、土地责权，全面落实管理权、使用权、经营权，实现长效管护，提升库容库貌，确保效益发挥。

（1）坚持政府主导推进

仪征市政府成立小型水库水利工程管理体制改革工作领导小组，政府办、水务、财政、国土等相关部门及镇、办事处为成员单位，并在水务局设立领导小组办公室，组建专门工作班子，负责全市小型水库水利工程管理体制改革目标任务下达、组织实施、工作指导、经费筹措、考核奖惩等工作。改革期间，多次召开动员会、推进会、座谈会，落实工作任务，细化工作安排，市国土、财政等有关部门密切配合，有力地推动改革工作有序开展。

（2）科学制定实施方案

仪征市在完成辖区内小型水库工程全面摸底调查的基础上，多次到其他地区调研学习，仪征市政府办公室印发了《仪征市小型水库水利工程管理体制改革实施方案 （试行）》，明确了改革适用范围和改革目标、改革内容、资金使用管理、考核管理、实施步骤等，涉及改革的8个镇均制定了实施方案，进一步明确工程产权、落实管护责任、管护经费以及创新管护模式。

（3）尊重现实明晰产权

凤岭、塔山、邵冲3座国管小型水库由国土部门颁发《国有土地使用权权属证明书》，明确了水库管理范围及管理所范围土地权属。其余43座小型水库均与村委会签订协议，设立界桩，明确水库管理范围，下放使用权。目前部分水库经营权已收归水务站或镇农村服务中心。下一步该市将推动其他水库经营权逐步分批收归水务站或镇农村服务中心，规范管理水库经营权，合理使用经营收益。

（4）分类确立管护模式

仪征市结合本地实际，确立了4种管护模式：专业管理模式、专业管理+乡镇农村环境长效管护办公室模式、专业管理+管护公司模式、专业管理+经营主体负责管护模式。马集镇专门成立了水库管理办公室，负责全镇7座小型水库专业管理，日常养护工作由水库管理办公室和镇农村环境长效管护办公室共同完成。下一步将根据实际情况逐步推行 “专业管理，管养分离”的运行机制，采取服务外包、市场化运作等方式开展养护工作。

（5）重点落实管护经费

在省、市级补助的基础上，仪征市委农村工作办公室和水利局联合发文，明确仪征市级小型水库日常管护经费标准并纳入财政预算：小（1）型水库每年每座1.5万元，小（2）型水库每年每座1万元。马集镇在用好用足省、市、县管护经费的基础上，明确不足部分由水面等资源性开发利用获得资金和镇财政奖补资金补足，该项资金均划入小型水库管理经费专户，实行专账管理，专款专用。依据省、市水库考核办法和《仪征农村河塘库长效管护督查方案》，强化监督考核，考核结果与年度水库管护经费下达挂钩。

3.苏北盱眙模式

盱眙县共有118座小型水库，是江苏省水库最多的县（市、区）。被确定为省级试点后，该县按照权责一致、政府主导、突出重点、一库一策、管养分离的原则，围绕全面实现小型水库工程管理体制 “四权”“四化”改革目标，积极探索开展小型水库工程管理体制改革，明确所有权、管理权、使用权、经营权，落实模式化管理、专业化养护、社会化保障、科学化考核，实现有人管、有钱管、有章管的“三有”效果，群众满意度大幅提升。

（1）加强组织领导

充分发挥政府主导作用，县政府成立小型水库工程管理体制改革领导小组，制定印发《盱眙县小型水库管理体制改革实施方案》，明晰改革工作内容，确定改革步骤节点，明确乡镇政府、水利、国土等部门工作责任和确权颁证、经费落实等工作要求。

（2）落实工程“四权”

通过收回所有权、统一管理权、明确使用权、规范经营权，落实工程“四权”。完成118座水库确权划界工作，并由国土部门统一颁发了产权证书。经县编委批准，在18个有小型水库的乡镇（街道）分别成立小型水库管理所，为县水务局派出机构，与水务站合署办公，具体履行管理职责。明确县水务局为小型水库工程产权使用主体，将使用权逐步收归各乡镇 （街道）小型水库管理所，采用灵活渐进的方式，5年内将现由乡村行使使用权的小型水库分期分批过渡给小型水库管理所，县政府责成乡镇（街道）政府负责对相关水库承包协议进行修改完善，将承包协议甲方变更为小型水库管理所或水务站。明确县水务局为小型水库工程经营管理主体，依法由水库所在地小型水库管理所规范小型水库经营权。

（3）实行“四化”管护

创新改革，探索落实“四化”工程管护机制。一是落实模式化管理。按照小型水库省级规范化管理要求，建立小型水库管理模块，由小型水库管理所负责按图管理。二是落实专业化养护。县井灌办、河桥电灌站分别成立水库养护公司，对省级规范化管理小型水库试行管养分离。其余水库实行内部管养分离，3年内逐步过渡为管养分离模式。实行小型水库管理人员持证上岗，所有管护人员经培训考核合格后，颁发水利工程养护上岗证，落实专业管护人员156人。三是落实社会化保障。多渠道筹集管护经费，建立稳定的经费保障机制。在省级财政补助基础上，按照县级财政拿一点、水务投资公司筹一点、水库水面承包金挤一点的办法，保障管护资金足额到位。四是落实科学化考核。县水务局、财政局以乡镇为单元，对乡镇政府及水库管理单位资金使用进行监督审计，确保各级补助资金用得好、用到位。

（4）落实经费保障

盱眙县测算每座小型水库年需管护经费约5万元，并在《盱眙县小型水库管理体制改革实施方案》中明确，在省、市级经费补助的基础上，县级财政对小（1）型和小（2）型水库管理和养护经费分别给予每年每座3万元和1.5万元的补助，补助标准按照每年10%幅度递增。县政府召开专题办公会并形成会议纪要，明确了县级管护经费补助渠道。2015年，通过省、市、县三级和水库管理单位4个渠道，共落实管护经费610万元，其中县级60万元、水库管理单位75万元。

（5）完善管理制度

为加强管理，确保改革成效，盱眙县依据有关法律法规、制度办法，结合自身实际，制定了《盱眙县小水库管理规章制度汇编》《盱眙县小型水库管护工作考核细则》《盱眙县小型水库工程管理资金使用办法》等一系列文件规定，对小型水库的组织管理、运行管理、安全管理和经济管理进行规范，确保小型水库工程管理体制改革各项措施落到实处，保障工程效益充分发挥。

三、思考与建议

1.政府主导是前提

深化小型水库管理体制改革，涉及面广，情况复杂，必须坚持政府主导，协调相关部门通力合作，落实工作责任，精心组织实施，才能顺利推进。在 《江苏省深化小型水利工程管理体制改革实施方案》中明确，县级实施方案应由本级政府制定，县级深化小型水利工程管理体制改革领导小组要由本级政府成立。该项制度在实践探索中取得了较好的效果。

2.宣传培训是基础

改革是否能够取得成功，与群众是否支持密切相关。要把培训教育、宣传发动工作贯穿改革的始终，充分利用各种载体，开展形式多样、内容丰富的培训和宣传活动，营造全社会共同关心和支持改革工作的良好氛围和环境，让周边群众主动参与到改革中来，提高群众的满意度。

3.监督考核是保障

加强监督考核是推动工作开展的有效手段，要将改革工作纳入年度目标考核内容，建立改革监督考核机制，实行分级考核，定期通报，根据考核结果奖优罚劣，并作为经费安排的重要依据。

4.经费落实是关键可靠的经费保障是改革成功的关键，经费若不能落实，再好的经验

也无法落到实处。要在部门预算中统筹安排必要的工作经费，用于工程调查摸底、测绘统计、清产核资、制定方案、颁印证书、考核评估、培训宣传及档案整理等支出。同时，在调查摸底的基础上，进行经费测算，多渠道筹措工程管护经费，保障工程管护需求。

[1]李亚平.加快推进小型水利工程管理体制改革工作[J].江苏水利，2014（8）. [2]韦绵锋.小型水库管理体制改革调研与思考[J].中国高新技术企业，2014（3）.

[3]江苏省水利厅.小型水库工程管理体制改革的“盱眙样本”[N].中国水利报，2016—1—20.

责任编辑 韦凤年

Deepening reform of small reservoir management system in Jiangsu Province

Guo Ning,Zhou Guibao

Three types of management models are proposed in Jiangsu Province:southern part that emphasizes modernized management and ecological-friendly approach,middle part that highlights comprehensive benefits and ecological-friendly approach and northern part that specifies right and obligation and funding source.Combined with the special-subject demonstration projects of three small reservoirs and summary of main issues faced by Jiangsu Province in small reservoir management,suggestions are raised fordeepening reform ofreservoir management system as well as key aspects need to be paid more attention during the reform.

Jiangsu Province;deepening reform;small reservoir;management system

TV621+D630.1

B

1000-1123（2016）12-0017-04

2016-05-10

郭宁，副处长，高级工程师。