对加快推进福建水利PPP项目的思考

钟焕荣

（福建省水利经济管理中心 福建省水利厅重大项目推进办，350005，福州）

对加快推进福建水利PPP项目的思考

钟焕荣

（福建省水利经济管理中心 福建省水利厅重大项目推进办，350005，福州）

水利投融资；PPP项目；福建

一、加快推进水利PPP项目的必要性

1.筹措资金和优化投资结构的需要

“十三五”是福建加快完善防洪防潮安全、水资源安全、水生态安全等三大水利工程体系，支撑保障全面建成小康社会和经济社会发展再上一个新台阶的关键时期。据匡算，“十三五”期间福建省水利计划投资1 803亿元，比“十二五”翻一番，财政筹资压力大。规划建设的一大批蓄引调水、城乡供水、农村水电转型升级、农村饮水安全巩固提升等项目具有一定的经营性，适合引入社会资本；万里安全生态水系建设、水土流失治理等项目通过配置经营性资源，也可吸引社会资本参与。因此，推进PPP有利于筹集资金，优化水利投资结构。

2.规范政府与社会资本合作的需要

改革开放以来，许多国企、民企等社会资本采取股权投资 （参股、控股）、特许经营（BOT、TOT等）、BT等方式积极进入水利领域，但政府与社会资本的合作协议普遍过于简单，相关权利义务不明确、不具体，非常容易产生后续建设运营管理上的争议和纠纷，甚至相互不信任，影响双方长期合作关系。根据《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《政府和社会资本合作模式操作指南》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件精神，按照“利益共享、风险共担、长期合作”的原则，推进水利PPP项目，建立规范、科学、详尽的合同体系，有利于规范政府与社会资本合作。

3.提高管理效率和服务水平的需要

传统水利工程建设运营方式一般是上一个项目、组建一个管理单位，容易造成工程建设成本居高不下，经营管理机构臃肿、经费困难、机制不活、管理不善、效率低下，影响工程效益的充分发挥。推进水利PPP项目，吸引专业能力强、经营管理水平高、资金实力雄厚的水利投资集团，水务集团，水利设计施工企业或联合体参与水利项目建设运营，发挥资金人才强、专业实力雄厚、规模连片经营、管理经验丰富、管理机制活等优势，有利于提高管理效率和服务水平。

二、福建省推进水利PPP项目工作的进展

1.出台实施办法

为指导福建省实施PPP水利项目，增强可操作性，根据《国家发改委、财政部、水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《福建省政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》，出台了《福建省发改委、省财政厅、省水利厅关于鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营的实施办法》，除法律、法规、规章特殊规定的情形外，全省水利工程建设运营一律向社会资本开放，并明确了合作方式、优惠政策、项目管理、组织实施等。

2.建立省、市、县三级项目库

省、市、县水利部门结合实际和水利发展“十三五”规划编制，策划PPP水利项目，建立省、市、县三级项目信息库，其中对于省级信息库收集汇总投资额在1亿元以上的项目，及时将有关项目纳入省发改委、省财政厅PPP项目库。目前，省级项目库共汇总24个比较成熟的项目，项目总投资约148亿元，项目包括大中型水库建设、引调水工程、城乡供水、流域综合治理等。

3.推进国家和省级试点项目

2014年东山岛外第二水源引水工程被列为财政部第一批试点，目前项目签约落地，工程可研已批复、初设在编，先行工程已开工建设。2015年宁德上白石水利枢纽被列为国家发改委、财政部、水利部第一批重大水利工程建设运营试点项目，目前工程可研报告正在编制，试点实施方案已完成编制。2015年泉州洛阳江流域洛江区河市段综合整治工程列为省级试点项目，目前项目签约落地，工程可研、初设均已批复，并已开工建设。

4.印发水利PPP项目合同范本

为规范水利PPP项目合同格式和核心条款，指导市县水利部门和水利PPP组织实施单位与社会资本方、金融机构开展合同谈判；委托上海济邦投资咨询有限公司编制了《福建省水利PPP项目合同范本 （试行）》，并经征求意见和专家论证，印发各地参考使用。

三、面临的主要问题

1.市县政府方对推进PPP的认识不够到位

目前福建水利项目均属市县，具体建设实施工作主要由市县政府负责。从现状看，市县政府方对推进PPP的认识还多局限于筹集资金、加快建设，对转变政府职能、规范长期合作关系、提高管理效率、增强服务能力的认识不够到位，因此产生了财力较好的市县对推进PPP的积极性不高、财政较差的市县将收益较好的项目留住不愿推介给社会资本等现象，导致推介出来的项目质量普遍不太理想。

2.有关部门难以统筹策划推介PPP项目

目前福建水务一体化管理水平不高，水源工程、供水排水、污水处理、中水回用、防洪治理、水土保持、水利旅游、水利多种经营等由多个部门管理。有关部门各自组织推介PPP项目，难以统筹策划推介，导致项目分散，质量参差不齐，不能有效整合项目而发挥规模效应，难以招到实力雄厚的大企业参与建设运营；如与小企业合作，由于融资能力、专业实力、管理水平等原因，可能难以实现PPP的初衷和目的，还可能给项目后续建设运营带来较大的不确定因素。

3.社会资本方对水利项目回报较为担忧

水利项目公益性强，经济回报率低且不确定性高，为实现合理收益，必须在政府投资补助、水电价格确定、土地资源配置、相关经营性项目组合、贷款贴息、公益性支出补偿、税费减免等方面提供优惠扶持政策。社会资本方对政府方能否按协议长期执行优惠扶持政策存在较大顾虑。

4.实施PPP项目的人才较为缺乏

PPP项目实施手续繁琐，在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五大环节中，涉及大量评估、论证和合同条款谈判，不管是政府方还是社会资本方，目前都较缺乏经济、金融、法律等专业人才。

四、主要对策措施

1.强化政府的主动作为意识

采取凡申请中央或省级资金补助的重大水利项目必须优先考虑PPP模式等措施，倒逼市县政府方全面认识推进水利PPP的必要性和重要性，提高市县政府方推动的积极性、主动性和执行力，加大优惠政策扶持力度，加强人才整合、培训。

2.建立市县政府PPP策划实施机构

在各有关部门分别策划生成PPP项目的基础上，由市县政府成立专门机构，大力推动流域、区域水务项目一体化，采取增量与存量相结合、水利项目与其他相关项目相结合的原则，统筹项目整合、项目捆绑、项目推介、项目实施，吸引有实力的大企业，做大做优PPP项目，发挥规模效应。

3.加快水利PPP项目试点步伐

加快推进国家、省级、市县试点项目，探索公益性成本分摊和运营机制、相关项目捆绑组合开发经营、经营管理考核评价体系、社会资本退出机制、国有资产监管、水利工程建设和经营管理、投资经营主体责任、政府投资、产品定价、财政补贴、金融支持运作方式等，及时总结可复制、可推广的经验，推动完善相关政策，发挥示范带动作用。

4.发挥省水投集团示范作用

福建省水利投资开发集团是省级水利投融资平台，拥有水利设计、施工、监理子公司，非常适合实施水利PPP项目，应当用足用好国家专项建设基金、PSL贷款、过桥贷款等金融支持政策，抓住资金筹集容易、融资成本较低的难得机遇，采取PPP模式，加强与市县合作，以区域、流域为单元，一揽子开发建设涉水项目，示范带动市县水投公司、其他社会资本积极参与水利建设。

5.加大水利PPP项目宣传推介力度

采取广播电视、报纸、网络、会议等渠道，广泛宣传吸引社会资本参与水利建设的政策、方案和措施，让社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，稳定市场预期，营造良好社会环境和舆论氛围。通过组织推介会、对接会等形式，向社会资本推荐水利建设项目。

[1]钟焕荣.福建“十二五”水利投融资机制改革的思考[J].水利发展研究，2010（11）.

[2]黄忠全，等.国外水利投融资模式及其对我国的启示[J].江苏商论，2008（6）.

[3]钟焕荣.福建水利投资需求与对策简析[J].水利发展研究，2012（4）.

[4]周正祥，等.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）.

责任编辑 董明锐

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1000-1123（2016）12-0025-02

2016-04-28

钟焕荣，高级经济师，主要从事水利经济研究。