PPP模式下流域生态保护与综合治理——以江西抚河为例

姜谋余，唐克旺

（1.深圳市铁汉生态环境股份有限公司，518040，深圳；2.中国水利水电科学研究院水资源研究所，100038，北京；3.水利部水资源与水生态工程技术研究中心，100038，北京）

PPP模式下流域生态保护与综合治理
——以江西抚河为例

姜谋余1，唐克旺2，3

（1.深圳市铁汉生态环境股份有限公司，518040，深圳；2.中国水利水电科学研究院水资源研究所，100038，北京；3.水利部水资源与水生态工程技术研究中心，100038，北京）

在简要阐述基于山水林田湖流域生命共同体综合治理与保护工作内涵基础上，分析了国内该领域面临的经济体制制约及PPP模式的典型应用方式，结合江西抚河流域生态保护与综合治理实践，我国PPP模式下流域综合治理创新发展方向提出合理化建议。

PPP；生态保护；综合治理；流域

随着我国经济发展方式的转变以及民众对环境改善的需求，PM2.5、黑臭水体、土壤重金属污染等耳熟能详的污染治理将催生巨大的生态产业市场。生态治理绝不是“头痛医头、脚痛医脚”，必将是一个系统治理过程，其中黑臭水体、土壤重金属污染治理更离不开流域综合系统治理。流域综合治理不仅仅是一项工程，更与流域内产业升级、居民就业紧密相连，与区域内居民生活方式改变、社会管理制度的完善紧密相连。这就要求在流域综合治理时，综合考虑利益相关各方的不同诉求，更加科学地制订治理规划。

过去流域综合治理存在跨行政区域协调难、资本持续投入难、综合治理技术集成难、运营管理维护难等问题，在经济新常态和国家大力加强生态文明建设的背景下，PPP模式引导社会资本补位，使得流域综合治理逐步发展成为生态、产业、居民就业等各利益相关方的共赢模式，特别是通过市场化的手段解决运营维护难题，使得流域治理效果能够可持续保持。作为市场机制运用的一个尝试，PPP模式引入流域综合治理中。PPP也被称为公私合作伙伴关系，是指政府部门与私人部门共同参与生产和提供公共物品及公共服务，并以契约形式建立起的长期合作伙伴关系。

在流域综合治理的理念及PPP模式创新方面，我国仍存在很多制约因素。很多流域由于治理理念的落后及缺乏统一规划，河道治理还往往陷入边治理边污染的怪圈。PPP模式在实践中也出现了很多新的问题。本文在科学剖析流域综合治理内涵并总结江西抚河流域综合治理PPP实践经验基础上，提出了进一步加强我国流域综合治理的对策建议。

一、流域综合治理的内涵

流域不仅是水循环的一个完整单元，也是人类社会经济活动的重要单元。流域治理是为了充分发挥水土等自然资源的生态效益、经济效益和社会效益，以流域为单元，在全面规划基础上合理安排农、林、牧等各业用地，因地制宜地布设综合治理措施，治理与开发相结合，对流域水土等自然资源进行保护、改良与合理利用。按照我国生态文明建设的新要求，流域综合治理应当：以山水林田湖组成的有机生命体——流域为单元，以水资源、水环境、水生态承载力为约束，在全面规划基础上，科学实施流域内土地、矿产、水、生物等自然资源的利用和保护措施，合理安排产业布局及空间管控，强化社会经济活动管理，最终实现流域的可持续发展和综合效益最大化。

流域综合治理内涵的提出源于两方面的工作拓展：一是由最初单一水土保持拓展到水质保护和污染控制、水生

态修复和生态文明建设、水土资源综合利用及承载力、社会经济发展管理等多方面，体现了综合治理的特点，而不是传统意义上行业割裂式的单打一；二是由河流廊道的治理包括防洪、水污染治理、泥沙调控等向坡面空间的拓展，即认识到治理河流必须从陆域着手，从而提出了山水林田湖生命体的流域综合治理理念，体现了“流域”的概念。

随着社会的发展，流域综合治理的内涵也在不断变化中。转变之一是服务对象的转变，即由初始以发展服务为主转变为以生态保护为主，更加强调流域水资源及水环境保护，提出清洁型或生态型小流域的概念，例如北京市针对生态型小流域治理设定的“三道防线”等。第二个转变是治理对象的转变，即由针对自然的治理改造转变为加强社会经济发展的科学合理布局及自律式发展和管控，强调流域资源、环境及生态等的承载能力约束机制。因此，有时也将流域治理说成流域管理。第三种转变是运行机制的转变，即在流域治理中以“保护促发展”的理念，强调“绿水青山就是金山银山”的生态友好型产业发展，重视公益性和经营性、政府与市场之间的协同机制，搭建 “绿水青山”与“金山银山”之间的桥梁。以往流域治理中处理不好保护与发展的关系，矛盾和冲突普遍，发展破坏流域生态的情况普遍，保护阻碍发展的情况也有。而目前最新流域治理内涵强调以生态保护促进绿色崛起和产业转型升级，从而实现人类发展与自然保护的双赢，是流域治理的更高境界。

二、流域综合治理中PPP模式及其面临的制约因素

1.市场因素发挥作用

在过去数十年中，地方政府为追求经济的快速增长，长期忽视生态环境的保护，导致环境日益恶化，但伴随着我国经济发展方式的转变以及民众对环境改善的迫切需求，通过流域综合治理改善生态环境的市场需求应运而生。尤其在PPP模式的热潮下，海绵城市建设与黑臭水体治理两大领域潜力巨大，有可能率先引爆亿万级的生态市场。

从市场经济角度来看，一个完善的市场形成必须具备3个必要条件：一要有市场需求，二要有满足需求的能力，三要有促进达成交易的制度或条件。目前，推动流域综合治理市场形成的三大要素业已具备。一是人们生态意识的觉醒，催生了生态治理的市场需求。30年高速发展带来的环境污染已成为不可承受之重，过去依靠牺牲环境换取GDP增长的模式已被绿色GDP考核取代，人们日益注重空气指数、水质指标、食品安全等，广大群众逐步成为生态环境治理监督员。而生态治理的根本途径就是流域综合治理。二是经济新常态下投资拉动和PPP模式的大力推行，使得各级政府有合适的经济途径来进行流域综合治理。未来，政府会将更多的资金投入到生态治理领域，逐步形成以依靠投资生态产业拉动地方经济增长的发展方式。三是促进生态治理市场良性发展的机制已经形成。国家《生态文明体制改革总体方案》要求建立生态文明绩效考核和责任追究制度，推行“地方各级人民政府生态绩效考核”与“实行环境保护一票否决制”等制度，将生态指标列入干部绩效考核指标体系，这将为生态治理市场发展提供最直接的动力。因此在PPP模式推动下，我国生态治理市场尤其是流域综合治理市场将呈现蓬勃发展的态势。

2.PPP模式将成为主要商业模式

长期以来，我国政府一直是公共基础设施的主要提供者或投资者。近年，这种格局有所改变。随着经济增长速度减缓，政府预算日益紧张，同时又面临扩大和改善公共设施与服务的压力，特别是环境治理的压力在流域综合治理领域表现尤其明显。近期，北京、南宁、海口等地陆续推出大型水环境治理项目，投资都在百亿元以上，且均采用PPP的模式。

流域综合治理过去存在跨行政区域协调难、资本科学持续投入难、综合治理技术集成难、运营管理维护难等多方面问题，政府与市场关系不顺、多头管理、重建轻管、违规违纪等是国家工程投融资领域的普遍问题。PPP模式下，规划、投资、建设、运营、移交各个环节都有详细的服务合同和指标要求，并接受全社会公开监督，通过市场机制解决行政体制难以解决的问题。PPP模式即将成为流域综合治理的主要商业模式。

3.PPP在流域治理中的几种典型方式

目前流域综合治理项目一般以公益性为主，辅以少量如污水处理厂等经营性项目，所以在流域综合治理中主要以政府购买服务的方式为主。随着市场的健康持续发展，环境资本运营将成为更主要的方式。目前几种典型的方式如下：

一是政府购买服务或补贴。是指社会资本方与业主共同组建项目公司，并在共同承担基本金的基础上，通过银行等融资渠道解决项目建设资金。这些资金及相应的财务成本由政府分10年左右通过财政进行偿还。

二是将项目分解，政府承担部分建设内容。对建设投资较大的项目，一般将项目分解为多个单元。政府承担道路、房屋等重资产单元，社会资本承担与其后期运营相关的相关基础设施建设，这样既能减少各方压力，也能提高运营效率。

三是将公益性项目与经营性项目打包。在流域综合治理领域，一般将大坝等枢纽工程与水电站、供水站捆绑，将城镇污水管网与污水处理厂捆绑，将荒山水土保持与林权及旅游资源开发捆绑等，这种项目设置实现了业主及社会资本的共赢。

四是按环境治理效果付费。近期推出的海口市31条河流、北京市通州区8个片区的水环境治理项目，均

提出按治理效果付费的模式，即水质经第三方检测达到合同规定标准方给与支付。这对社会资本方的运营能力提出了挑战，但对流域综合治理来说是发展方向。

上述为近期几种典型模式，各地根据治理工程的实际情况，还有多种方式可以选择。如福建永春桃溪流域综合治理是通过整合各种资源，集聚各种力量，捆绑、包装、策划生成一大批项目，积极对接国家水利工程专项建设基金，形成了良性投资的滚动势能。

4.PPP模式运作的基本流程

根据相关文件规定，PPP运作分为4个阶段，即前期准备阶段、招标阶段、实施阶段、终结移交阶段。根据实际操作情况，一个项目的具体运作流程为：政府部门先进行项目立项，对可行性研究报告进行批复，聘请专业咨询机构对项目进行物有所值评价和财政承受能力评估，编制项目实施方案。在实施方案基础上进行招标，以竞争性谈判、竞争性磋商、公开招标的方式为主，确定社会资本方，并由业主的实施机构（城投、水投等）与中选的社会资本方签署合同。根据合同，由业主的实施机构与社会资本方共同成立项目公司，负责项目的融资、建设和运营，到达合同规定年限后将项目移交政府，项目公司进行清算。

三、典型案例——抚河流域生态保护及综合治理方案

抚河是鄱阳湖水系的五大河流之一，流域面积15 767 km2，干流河长344 km，多年平均径流量156亿m3。抚河流域生态保护及综合治理主要包括生态保护与修复、防洪疏浚、水资源保护、水资源利用配置、重点文化旅游项目、产业结构调整等工程，共270余个建设项目，总投资约290亿元。项目规划重点包括4个方面：

一是生态建设。通过山区林相改造、水土保持、沿河350 km生态廊道构建、两岸美丽乡村建设、农村农业面源污染整治等打造成一条 “会呼吸的河流”。将抚河流域按照水功能要求分为3段，廖坊水库以上河段以水源涵养为主，共划分10个一级水功能区，7个二级水功能区。按照规划，采取引水防沙、保护水源涵养地、整治排污口、加强污染源控制、生态修复、隔离防护、安全监测等措施，大力发展村镇生态农业，减少农业面源污染。廖坊水库至抚州市市区河段重点打造 “抚河文化感知游”“乡村度假休闲体验游”；大力发展生态经济，形成百里景观生态廊道，打造极富活力的抚河生态廊道。沿抚河打造精品水上游旅游线路，串联起沿线古镇文化旅游景点。利用抚河流域交错水网，理清文昌里古镇、浒湾镇书铺街、琅琚镇疏口村活水脉络，再现“河畅、水清、岸绿、景美”清幽而雅致的抚州江南水乡风情。抚州市市区以下河段结合“昌抚一体”经济区，打造港航工程，带动物流产业。

二是文化旅游。充分挖掘临川文化的内涵，大力加强文化、旅游产业投资，结合“临川四梦”等文学作品，在抚河沿岸建设花田花海和寻梦主题公园，改造古村落，打造一条世界闻名的文化旅游之河。

三是数字抚河。运用空间地理信息技术、云计算技术、大数据挖掘技术、虚拟现实技术等新一代信息技术，对抚河流域实行数字化、集成化与智慧化管理，建设一条“互联网+”抚河，使得流域防洪减灾、水资源管理、“河长制”等能通过互联网来实施。

四是产业发展。遵循“十三五”绿色发展理念，借沿海产业转移与区域定位，立足自身资源禀赋，保护现有良好生态环境，把资源优势转化为产业优势。通过疏浚等手段恢复抚河的“黄金水道”，从水路上实现 “昌抚一体化”。沿河布置大型文化旅游和绿色工业项目，带动抚州产业升级。对个别桥梁改造提升方案进行分析研究，逐步提高近期航道等级，重现抚河昔日“千帆齐张、商贾云集”的繁华景象。

在上述工程措施的基础上，制订相关产业政策法规条例，规范流域资源开发利用方式和居民生产生活方式，保障治理效果的可持续性。抚河治理是一项典型流域综合治理工程，目前该项目已得到抚州市常委会议批准，并列入江西省2016年第一批PPP示范项目。目前正在开展PPP项目相关立项程序，预计于2016年9月开工建设。

四、相关建议

①在流域综合治理理念上，应进一步强调综合的内涵，将流域作为基本单元，以水为纽带和核心，统筹各项发展与保护事务，避免单打一地规划和实施，规划模式应坚持多规合一，提高协调性。

②在PPP运作方面，政府应从提高市场的运行效率与引导行业规范角度上进一步完善相关的法律法规，使PPP模式具备更加透明的问责实施程序，更加尊重公共利益。

③流域综合治理离不开资本支持，项目立项之初政府应充分考虑社会资本方的收益需求，保障企业相应的合理收益，通过建立完善的监管服务体系保障双赢。

④在按效果付费的PPP模式下，政府方面应改进支付体系，鼓励运营商保证服务质量和效果。企业方面要不断在技术、管理和商业模式上进行创新，提高自身的运营能力。

［1］常亮，杨春薇.基于市场机制的跨区域流域管理模式研究——以辽宁省为例［J］.生态经济，2016（1）.

［2］吴孝灵，等．基于公私博弈的PPP项目政府补偿机制研究［J］.中国管理科学，2013（11）．

［3］胡永胜.PPP模式在中小河流综合整治中的实践和思考［N］.中国建设报，2015-7-24.

［4］王礼先.小流域综合治理的概念与原则［J］.中国水土保持，2005（2）.

责任编辑 安天杭

Ecological protection and integrated management of river basin under PPP model——taking Fuhe River in Jiangxi as an examp le

Jiang Mouyu，Tang Kewang

A briefintroduction ismadeon the intensionofintegratedmanagementand protectionofmountain-water-forestfarmland-lakecommunity.Review and evaluationareconducted on the restriction asa resultofeconomic structureaswellas typicalmodelofPublic-Private-Partnership（PPP）.Innovativeapproaches for integrated riverbasinmanagementunderPPP model are introduced in accordance with practice of ecological restoration of Fuhe River Basin in Jiangxi Province.

PPP；ecological protection；integrated management；river basin

F830.59

B

1000-1123（2016）14-0028-03

2016-06-24

姜谋余，副总裁，高级工程师。