走出贫困——六盘山集中片区(宁夏境内)摆脱贫困的进程报告

徐树雄

(宁夏区党委《共产党人》杂志社，宁夏 银川 750021)

六盘山集中连片特殊困难扶贫攻坚，为贫困地区注入了活力，同时撬动了贫困地区广大干部群众脱贫致富的原动力。本课题就六盘山集中连片特殊困难扶贫攻坚实施情况进行了调研，并形成专题报告。

一、苦甲天下

(一)人口超载，越穷越生恶性循环

人口超载是西海固贫困的一大原因。在上世纪80年代以前，基本上是放任生育，造成了人口基数大;同时宁夏的计划生育政策允许回民可比汉民多生一胎，少数民族尤其是回族人口增长速度较快。宁夏第五次人口普查数据显示，2000年与1990年相比，汉族人口增长18.31%，比重由66.75%下降为65.47%;各少数民族人口增长25.25%，比重由33.25%上升到34.53%，其中回族人口增长24.72%，比重由32.75%上升到33.88%。这种比较宽松的计划生育政策在少数民族地区的实行，在一个时期内收到了减少计划生育工作阻力的效果，但也导致了人口的过快增长。

(二)气候恶劣，十年九旱愈演愈烈

据气象资料显示，1960-2010年的五十年间，西海固地区生态脆弱，干旱少雨，自然灾害频繁，水土流失严重。年平均气温5-8℃，年均降水量200-650毫米，蒸发量900-1600毫米，人均水资源占有量仅为136.5立方米。从空间上看，南北降水量极为不均，南部山区50年平均降水量为484毫米。山区春旱和秋旱有加重的趋势，而夏旱和冬旱发生少，但春、夏、秋连旱在2000年之后发生频率和涉及的区域呈现增加的趋势。随着气候的变化，轻、中干旱频次增加且干旱发生面积不断增大。

过去人们吃水靠汇集雨水或者到离家很远的地方拉水解决，78万贫困群众饮水困难或不安全。城镇、工业用水紧缺，农业用水极为有限，以“雨养”为主，旱涝保收面积仅占耕地面积的8.9%。

(三)山高路险，交通落后流通不畅

1983年以前西海固地区几乎没有等级公路，全是土路、石子路。汽车很少，广大农村几乎没有汽车，主要交通工具是牛车、勒勒车、人背、驴驮。1983年以后出现了一种进步的交通工具——三轮蹦蹦，车厢里装满粮食，上面挤满一二十号人，四周掉满油桶、水桶、竹筐、编织袋等杂物，城里人看上去就害怕，别说去坐了。西海固的中心城市固原离西安400公里，离兰州335公里，离银川341公里。在1983年以前，赶勒勒车走西安、兰州、银川需要一个月时间。即便是开汽车、顺当的话也需要两天时间。

后来国道开通，从西安到兰州的312国道，必须要翻越南北走向的六盘山。六盘山成为阻碍东西方向交通的瓶颈地段。六盘山自古就有“山高太华三千丈，险居秦关百二重”之誉。翻过山顶需拐六道大弯数十道小弯，盘旋而上，因此被称为六盘山。盘山公路长8公里多，汽车只能缓缓而行，会车十分危险。尤其在冬季，下雪后路面结冰，发生事故不计其数。直到1997年，武警交通支队打通了六盘山隧道，瓶颈变通途。现在，随着汽车流量的增加，六盘山隧道已不能满足需求，又成了新的瓶颈。

二、扶贫攻坚的国家行动

六盘山区的贫困一直牵动着党中央、国务院的心。新中国成立以来，特别是改革开放以来，党和政府始终把扶贫开发作为发展的重要目标和任务，不断制定新政策，加大投入力度，努力使经济社会发展的成果惠及全体人民。

(一)国家对于六盘山集中连片地区扶贫的政策

对于六盘山区的扶持，早在1982年，国家计委、经委等有关部门就专门研究了“三西”地区的建设方针，实施了“三西”农业建设项目。随着扶贫工作取得巨大成就和扶贫形势的变化，党中央、国务院又适时制定出台了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，作为今后一个时期扶贫开发工作的纲领性文件。《纲要》指出，“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。”过去的扶贫工作着力解决的是“绝对贫困”“极端贫困”带来的低层次的基本衣食问题，而未来要以“提高发展能力”“缩小发展差距”等更高的标准来解决贫困问题。

值得一提的是，《纲要》提出要把贫困程度比较深、相对连片的特困地区作为扶贫开发的主战场，以此解决存在已久的区域发展差异问题。六盘山区被列为全国14个连片特困地区之首。这一政策其实是缩小范围、加大力度，意味着国家扶贫攻坚的力度在这些地方将更大，扶贫开发的工作也会更加有效。在资金支持上，国家规定“中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区”。

由于14个连片特困地区的地理条件、气候环境、文化习俗、致贫因素等还不尽相同，因此，扶贫开发还需因地制宜。国家扶贫办和发改委又组织编制了《六盘山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，并于2012年7月由国务院正式批复下达。

具体到宁夏境内，银川-西安段铁路等4个铁路项目、国家高速公路G22东山坡-毛家沟段等6个公路项目、固原地区城乡饮水安全水源工程等11个水利项目、彭阳油气资源勘探等11个能源项目、马铃薯生产基地建设等23个农业产业项目以及一大批工业、文化、旅游、小城镇建设、生态建设等项目都被纳入到了规划中。

(二)宁夏对于“十二五”集中扶贫政策的具体落实

改变贫困地区面貌，帮助群众脱贫致富，是党中央、国务院常抓不懈的头等大事，宁夏历届党委、政府紧跟国家步伐，深刻领会中央精神，积极把各时期的各项扶贫政策落到实处，开展了三十多年的扶贫“接力赛”。

2012年11月，根据国家扶贫办、发改委《关于印发六盘山片区区域发展与扶贫攻坚规划的通知》和宁夏第十一次党代会的精神，自治区党委、政府又组织相关部门编制了《六盘山片区(宁夏)区域发展与扶贫攻坚实施规划》。

宁夏在各个方面给予了大量政策支持。规定“国家及自治区安排的扶贫资金70%以上用于六盘山连片特困地区产业扶贫建设”;自治区财政从2013年起连续3年每年安排6000万元专项资金建设立德、弘德、原德、厚德、吉德和同德6个慈善园区;对带动300户和500户以上农户发展产业的龙头企业和合作经济组织，分别给予15-20万元的以奖代补项目资金;在生态建设上，实行“谁退耕，谁造林种草，谁经营，谁拥有土地使用权和林草所有权”政策。

三、初见成效

从“三西”建设到“八七”攻坚，从过去输血式扶贫到开发式扶贫，再到目前全社会大扶贫格局的形成，三十年来，宁夏片区的经济发展、城乡面貌、群众生活发生了很大改变，扶贫攻坚取得了举世瞩目的成果。特别是新世纪以来，宁夏发展的步子明显加快，改变无处不在。

(一)经济发展带动人们观念的极大改变

突破了传统的“农本”思想。中国农业社会几千年，以农为本的思想可以说是根深蒂固，特别是在贫困地区，交通落后，信息闭塞，人们只能靠天吃饭。随着开发式扶贫的日渐推进，外出务工的年轻人越来越多，眼界越来越宽。近十年，每年春节过后，大批的农村劳动力涌向城市，农村空壳现象严重。在一些不具备发展农业生产的偏远地区，劳务输出成为当地的铁秆庄稼，成为增加农民收入，快速提高生活水平的主要途径。

(二)生态移民使贫困带农民拔掉穷根

宁夏南部山区人口密度达到113人/平方公里，远远高于联合国确定的干旱半干旱带7-20人/平方公里的人口承载标准。因此，易地扶贫搬迁成为扶贫开发的重要方式。在群众自愿的前提下，政府安排投资将贫困群众搬迁到适宜生存、发展的地方，并建设生产生活设施，使贫困群众在安置地脱贫致富。

三十年来，宁夏先后实施了吊庄移民、宁夏扶贫扬黄灌溉工程移民、国家易地扶贫搬迁试点工程、中部干旱带县内生态移民、中南部地区生态移民等五大移民工程，移民85.52万人，再加上自发移民20.7万人，共移民106.22万人，仅次于三峡百万大移民。

站在“十二五”的起点上，审视宁夏中部干旱带和南部山区，还有100余万扶贫对象，占宁夏总人口的1/6，贫困比例高、程度深，其中有35万扶贫对象生活在不适宜居住、不适宜发展的地方。2011年初，自治区党委、政府按照中央要求，决定用5年时间把近35万生活在不适宜居住、不适宜发展环境里的贫困群众搬迁出来，再用5年时间帮助他们脱贫致富。

(三)生态修复与保护，再现美丽宁夏

生态环境恶劣是西海固致贫的主要原因之一，因此，加强生态建设是脱贫致富的主要措施之一。

从“三西”建设开始至今，西海固地区的生态建设经历了一个较长期发展和完善的过程。从1983年到1993年，是停止生态破坏、解决温饱阶段，主要是以林草和农村能源为主要内容的生态重建，包括荒山绿化、天然草场改良、农田退耕还林还牧，包括荒山营造以灌木为主的薪炭林、兴办小水电，开发太阳能、风能、沼气能，推广节柴炕灶。从1993年到1996年，是打井打窖、解决干旱阶段，实施以小流域综合治理、打井打窖为主要内容的生态重建阶段，通过合理调整土地利用结构，控制水土流失，并通过打井打窖充分利用天上水、地表水和地下水，大力建设水浇地、梯田、沟坝地。

各县区都明确乡镇、村组干部为帮扶责任人，对贫困户实行结对帮扶，帮助选择和实施项目，确保“双到”资金、项目落实到户，发挥效益。全区受扶持的23240户贫困农户，每户都确定了一名村组干部、党员或种养大户为帮扶责任人，具体负责项目落实和技术指导。

(四)实施扶贫攻坚，全力突破“水”的瓶颈

自20世纪70年代以来，宁夏始终坚持“有水路走水路”这条方针不动摇，先后建成了固海扬水扩灌、陕甘宁盐环定扬水工程、红寺堡扶贫扬黄工程、长城塬饮水灌溉兼人畜饮水工程，发挥了很好的效益，改变了项目区干旱贫困的面貌，为当地农、林、牧、副业的发展与脱贫致富创造了条件。

进入“十二五”，宁夏决定投资近18亿元，建设中南部城乡饮水安全水源及连通工程、同心县小洪沟重点水源2处、中小型集中供水工程114处、分散供水工程8311处，解决22个县(市、区)139.12万人的农村饮水安全，在农村基本普及自来水。

［1]李周主编.中国反贫困与可持续发展［M]北京:科学出版社，2007(2)

［2]李禄胜主编.中国“三农”问题研究［M]