直面挑战 积极应对——基于浙江省档案行政机关主要负责人出庭应诉第一案的分析

2015年，浙江省档案系统相继爆出温州、余姚两起档案利用纠纷行政复议案和台州椒江区张文荣诉区档案局土地政府信息公开案（二审、20150319），打破了全省档案部门的行政复议、行政诉讼案件量常年为零的局面。2015年12月4日，张亮彩、张德菊向金华市档案局提出《政府信息公开申请书》，要求金华市档案局依法公开两人1959年至1960年起被下放的资料。金华市档案局收到两人邮寄的《政府信息公开书》后，于2015年12月15日作出金档信公复函【2015】1号《关于〈政府信息公开申请书〉的答复》，答复意见如下：一、根据《政府信息公开条例》第十七条规定，你们要求获取的政府信息不属于本机关公开职权范围；二、根据《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定，你们申请公开的信息如已进金华市档案馆，请按照《档案法》等相关规定，向该馆提出档案查阅利用申请。根据查明的事实，张亮彩、张德菊及其家属于2013年到2016年多次到金华市档案馆查阅下放材料，市档案馆为其提供了查阅服务，但由于没有查到原告所需的全部档案，原告多次到金华市档案局吵闹，并以政府信息公开为由诉至法院。笔者认为，金华市金东区法院公开审理张亮彩、张德菊诉金华市档案局不履行政府信息公开法定职责一案（以下简称“二张信息公开案”），拉开了新行政诉讼法实施后档案行政诉讼的大幕。今后，档案部门很可能成为法庭上的常客。对此，各级档案部门必须直面挑战，积极应对。

挑战之一： 档案行政诉讼风险渐次增加

新行政诉讼法加强了对当事人诉权的保护：变立案审查制为立案登记制，强化受理程序约束；增加口头起诉方式，方便当事人行使诉权；增加有权提起诉讼的主体，使行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织也有权提起诉讼；扩展受案范围，加大对当事人合法权益的保护范围，明确被诉对象不再局限于具体行政行为，还可以一并提出对规范性文件的合法审查请求；将当事人向法院提起诉讼的时限由“三个月内”延长为“六个月”，且对一些特殊行政行为适用特殊诉讼时效，给予了当事人更长的起诉时间；增加了法院不依法受理的相应责任，明确了当事人可以向上级法院投诉，相关负责人会依法受到相应处分。

显然，上述规定在畅通当事人诉讼救济渠道的同时，大大增加了行政机关被诉的可能。2015年，浙江省法院新收一审行政案件4799件，上升32.9%，除土地、房屋征迁、房屋登记、公安、劳动社会保障等传统领域收案占比较大外，以政府信息公开为案由或涉及的相对较多，并且逐年呈快速递增趋势。分析该类案件行政机关败诉的原因，法律适用错误是首因，情形主要集中在行政机关对有关政府信息公开义务主体、过程性信息、内部管理信息及具有生产、生活、科研等特殊需要等法律规定适用错误上。事实上，为规避政府信息公开压力，政府部门往往选择提前将政府信息移交进档案馆，使得各级档案部门不得不在一线应对政府信息公开的申请大潮。

挑战之二： 档案行政诉讼的争议焦点将从程序合法转移到实质内容合法

在“二张信息公开案”中，双方争论的焦点或争议在于，在政府信息公开领域，档案局、馆的职责如何划分、边界如何确定；对非本机关形成的政府信息，面对依申请公开，档案局应如何处置、其告知（说明）义务应怎样履行；档案馆如何协调政府信息公开类档案开放期限与档案法确定的开放年限之间的关系；档案馆对政府信息类档案利用规程如何设置；在局、馆不同角色间，如何理解适用《政府信息公开条例》十七条规定的政府机关履职过程中获取政府信息、保存机关公开义务等问题。未来可能涉及的焦点还有，如果单位档案收集不齐，移交进馆档案缺失，档案馆如何证明其已按标准履行作业程序，职责已尽，档案局已履行充分必要之监管手段、其监管职责已履行完毕等问题。可见，与以往涉档案件的焦点主要在于行政执法程序的合法性审查相比，此案更多地涉及档案行政机关对政府信息公开申请处置、告知义务履行、局馆不同职能履行方式等行政行为实质内容的审查。

在最高人民法院2014年9月公布的政府信息公开十大案例中，彭志林诉长沙县国土资源局信息公开案的案例简介如下：2012年，彭志林向长沙县国土资源局申请获取本组村民高细贵建房用地审批信息。长沙县国土资源局答复称，集体和个人寄存于档案馆和其他单位的档案，任何单位和个人不得擅自公布，如需公布必须征得档案所有者的同意。此案法院判决如下：原告申请的政府信息系保存在被告的档案室，并未移交给专门的档案馆。被告用《档案法实施办法》的相关规定进行答复，属于适用法律、法规错误，依法应予撤销。对此，最高院行政庭副庭长李广宇的点评是：针对档案信息的问题，最高人民法院将已经移交国家档案馆的信息与存放在行政机关档案机构的信息加以区分处理。只有已经移交各级国家档案馆的行政信息，才按照《档案法实施办法》管理。这样有利于防止行政机关以适用档案管理法规为借口规避政府信息的公开。

笔者认为，主动公开的政府信息，依据《浙江省国家档案馆管理办法》第十七条之规定，部门在移交进馆时，应标识清楚，相对人在档案馆可自由利用。对于不予公开或可依申请公开的档案，应依据《档案法实施办法》、《进一步加强档案安全工作的意见》、“档案解密、划控和开放应严格审核程序，档案馆档案安全责任第一人应最后审核把关，必要时还须报上级及有关部门予以审定”的规则办理。在“法治政府”建设不断推进的过程中，档案行政机关行政行为的规范性和合法性一般不会存在较大问题，但涉档案件争议焦点从程序合法转移到实质内容合法，将是未来档案行政诉讼的一大趋势。

挑战之三：档案行政机关的举证责任凸显

新行政诉讼法进一步明确了行政机关的举证责任，规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”，“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”。这些意味着，在档案行政诉讼中，档案行政机关将承担主要的举证责任。如果档案行政机关不能按规定时限提供确实充分的证据证明其行政行为的合法性，则将承担败诉的不利后果。

在“二张信息公开案”中，金华市档案局认为诉争政府信息非本机关形成，亦非其履职（监督指导）获取，若该信息进馆则应按档案利用程序办理。其已按《政府信息公开条例》规定向原告进行了说明，并履行了通知原告应按档案利用程序办理的告知义务，市档案馆也提供了相应的档案利用服务。按照新行政诉讼法的规定，市档案局应负举证责任，而从判决书显示的法院认定信息来看，市档案局提供的证据已达到确实充分的标准，比如，局馆职能三定方案、对原告申请按期回复书函及送达回证（15天内）、档案利用台账（含视频）、档案移交凭据等，法院能够依据上述证据顺利作出裁判。这提示我们，在今后的档案行政执法活动中，必须强化证据理念，注重证据的搜集和提供。

挑战之四：过程性政府信息、内部信息的公开与不公开

档案实体中批复与请示等并存，在利用过程中过程性政府信息的公开与否以及开放的深度、广度，成为实务操作必须面对的客体，特别是属于政府信息类档案，其挑战尤其突出。过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，如果此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。根据最高法院公布的“姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案”，福建省人民政府作出征地批复后，当事人申请的“一书四方案”（即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收方案、供地方案）即已处于确定的实施阶段，行政机关以该信息属于过程性信息、内部材料为由不予公开，对当事人行使知情权构成不当阻却。二审法院责令被告期限公开，这为如何处理过程信息的公开问题确立了典范。

还要注意内部信息的界定问题。所谓内部信息，就是对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见。之所以要免除公开内部信息，目的是保护机构内部或不同机构之间的交流，从而使官员能够畅所欲言，准确地表达自己的真实想法。如果争议的政府信息是行使行政管理职责过程中所制作的信息，是具体行政行为的依据，会对行政相对人的权利义务产生影响，则不应属于内部信息，应予公开。

挑战之五：档案法本身以及档案法与其他法律的完善问题

档案利用开放年限与政府信息公开规定不一致，进馆政府信息公开权在部门还是档案馆，是诉档案局馆政府信息类案件的核心问题。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定：“政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”而档案法对档案开放年限一般控制是30年，经济、科技、文化类可以提前开放，但对提前开放未作出明确的认定标准。

档案法明确规定，除档案公布需征求形成单位意见，档案是否准予利用则由档案馆自行决定或交由上级档案局确定。主动公开的政府信息已有明确标识，但面对繁杂的依申请公开政府信息，档案局、档案馆均无此专业能力审查，也无法判断依申请公开的政府信息是否与其生产生活科研教学等有关系。还有一个普遍存在的问题是，档案归档不齐全的现象普遍存在，且在相当一段时间内也难以完全避免，在法律层面界定形成者、保管者、监管者的责任，既要实现齐全完整的档案法核心价值，又能合理划分相关方职责范围，不致各方义务无限扩大，法不责众造成法律空转。

“二张信息公开案”暴露的问题是，当事人之所以会将局、馆混同，不接受档案局先前作出的正确解释，包括代理律师执意告档案局未履行政府信息公开义务，归根结底是由于档案法的规定不够明确所致。因此，在今后的档案法治建设过程中，必须全面落实档案职权法定原则，实现档案业务诸要素的法定、明确，避免因法律的模糊而引发争议。

在涉及公民权益的档案行政诉讼案件中，档案之争系表象，争取档案承载的权益，才是讼争本质。在已有条件下，如何通过制度化的安排弥补档案缺失造成的后果，通过对各地此类案件进行归纳分析，除在档案法中安排权益类档案甄别补救机制外，还需民事侵权责任法、社会保险法、劳动合同法等相关法律设定相应条款，进一步科学立法，实现不同法律间的平衡与完善。

总之，通过对全国档案系统首起主要负责人行政应诉案的分析可知，当前档案局馆在政府信息公开领域遇到的主要问题不是信息要不要公开，而是应当怎样公开。其中，最为关键的是要明晰政府信息公开中档案馆与形成（移交）部门之间准予依申请公开权力配置及其公开范围界定的法律规则与涵义。更为重要的是，应当在移交接收、鉴定开放、划控范围等方面细化流程、分清责任，以夯实政府信息公开的基础。