中国边海防新旧挑战叠加



中国边海防新旧挑战叠加

目前来看，美日依然希望维持与中国总体关系的稳定。但即便如此，美日特别是美国强推中美海上战略对抗，无疑会增加中国海洋维权和防御的难度与风险。

▲为了保卫海上安全，早在2012年，南海舰队某登陆舰支队“井冈山”舰便与气垫艇分队进行了多次联合训练。训练中，他们狠抓气垫艇战斗部署中的各个环节，缩短其投入战斗的时间，使气垫艇完全融入到以新型两栖船坞登陆舰为核心的登陆作战平台。图为2015年7月中旬气垫艇与“井冈山”舰进行联合训练时的情景。

海上大国战略对抗加剧

在岛屿主权及海洋划界问题上，各争端方一方面强化斗争，另一方面积极避战，战略及政策上的对抗和现场战术上的克制同步增强，而场上军事及执法动作也越来越与外交、法理、舆论斗争联系在一起。海防已非简单的现场处置，而是集合军事、外交、法律和舆论等应对在内的综合性课题。

黄海形势趋稳趋缓。中朝、中韩间的渔业纠纷和摩擦持续降温，韩国依然在频繁抓捕中国涉嫌“非法捕捞”的渔船，但渔业冲突事件大幅减少，两国媒体对该议题的报道及炒作已明显降温。随着中韩两国关系渐入佳境，海洋争议及摩擦的重要性已迅速下降。刚刚过去的2015年12月22日，中韩海域划界首轮会谈在韩国首尔成功举行。

钓鱼岛及东海局势保持消极稳定。中国海警和日本海上保安厅的执法船依旧在钓鱼岛领海进行共存巡航，但双方都未派军事力量进入这一海域，两国也都无官方和民间人士上岛开展主权宣示活动。

南海问题的曝光度和激烈程度进一步发展，但多集中在法理、外交层面。自2009年以来，2015年是各争端方少有的未在南海爆发严重对峙和摩擦事件的一年。

越南既向美国示好，利用美国的支持抵消中国在南海日渐增长的力量优势，同时又避免与中国交恶，不希望南海问题过于影响两国的政治经济关系。在南沙岛礁建设问题上，越南相对低调，婉拒美国的“三不”冻结倡议，抓紧时间进行自占岛礁的扩建，在批评中国方面则保持着克制，不愿意当对抗中国的“出头鸟”。越南高规格隆重接待习近平主席的国事访问，也表明越南不希望因海上分歧与矛盾站到中国的对立面。

菲律宾依然是南海各类炒作事件的始作俑者和最积极分子。2015年7月7日至13日，由菲律宾单方面提起的所谓“南海仲裁案”开始在海牙常设仲裁法院仲裁庭举行听证会，菲律宾派出了60人组成的超规模代表团，并大肆造势，扬言“要让中国退出南海”。为获得国际支持，菲律宾大打悲情牌，不仅在东盟内部上蹿下跳，寻求同情者和支持者，还在香格里拉对话、东盟外长会议、东亚合作系列外长会议、东亚峰会、甚至联合国大会等多边场合不遗余力的炒作南海问题。

中国提出的“双轨”思路得到了东盟大部分国家的认可，“南海行为准则”的磋商正加速进行，中国与东盟还同意尽早设立“中国—东盟海上搜救热线平台”和“中国—东盟应对紧急事态外交高官热线平台”。但是，东盟内部在南海问题上的共同立场趋向负面，2015年的东盟外长会议，《联合公报》罕见地就南海扩岛行为表示关切，认为“有关行为在南中国海地区削弱了信任，增加了紧张，破坏和平、安全与稳定”，声称将采取“预防性措施”，轮值主席国马来西亚还呼吁东盟国家组建联合维和部队巡逻南海。暂时来看，东盟政治安全等共同体的建设压力，以及美国和部分争端方的搅局，对中国在南海的增信释疑工作构成了较强的干扰和牵制。

2015年海上安全形势的一个最大特征就是，区域外大国借所谓的维护海上航行自由和海洋规则等托辞，显著加强了对涉华海洋争端的介入，美日与中国在海上的矛盾变得十分突出。

美国虽面临着西亚北非乱局和欧洲反恐危机，但仍积极推进“亚太再平衡”战略，并在一系列文件中明确将中国界定为最大潜在海上战略对手，动用包括军事、外交、国际法甚至经济等手段加大介入东海、南海问题。

围绕中国南沙岛礁建设问题，美国在南海的政策正变得更加激进。美国已撇下在南海问题上“不选边、不站队”的“虚伪中立的外衣”，从幕后走向前台，直接向中国发难，开始频繁向中国“大秀肌肉”。

从2011年开始，奥巴马强行推进“东进”战略———也就是美方所说的“亚太再平衡”战略——一直就没有停止过，2015年更甚，咄咄逼人。到目前为止，美国部署在亚洲地区的海军力量已增至55%。

在军事上，一是美国继续向亚太增兵。美国2015年除了把装备更先进的核动力航母“罗纳德·里根”号派驻在日本外，还向关岛增派了3架最先进的B- 2轰炸机，在菲律宾增加部署了P- 8A“海神”间谍侦察机，并与新加坡达成协议，在那里部署同样的间谍侦察机；二是，对已部署在亚洲地区的军事装备进行更新换代，使美国部署在亚洲地区的军事装备不仅数量大，而且技术含量高；三是，耗资87亿美元对关岛军事基地进行大规模的重新修建，把关岛打造成大型军事基地，使之成为驻扎4800名美国海军陆战队的中心，同时计划在关岛部署“萨德”导弹防御系统；四是，计划把美国海军第三舰队的活动范围扩大到西太平洋，与第七舰队开展更加密切的合作；五是，大幅增加在南海的海上和空中巡逻侦察活动，并蓄意在我南海岛屿附近进行军事挑衅活动，宣称在南海进行巡逻是美国“亚太再平衡”战略的一项重要内容。

这与美国此前泛泛的口头呼吁、外交施压和军事威慑等柔性方式明显不同。随着美国执意要在南海问题上当“主角”，中美两强间的斗法渐成为南海诸多矛盾中的焦点。

日本的防务制度和安全政策也在2015年发生了巨变。一是4月底，日美两国签订新的《防卫合作指针》，日美同盟在合作的深度及广度方面都得到了质的跃升。二是安倍内阁强行通过新安保法案，利用“重要影响事态”、“存立危机事态”和“灰色地带事态”三个核心概念，全面颠覆了原有的安保体制，在制度上彻底摆脱了和平宪法和国会在动武问题上的牵制和掣肘。

日本安全战略和防务政策的剧变很大程度上正是针对中国的海上崛起，“中国威胁”已成为日本制订各类安保政策的最重要背景。日美联合遏制力的提升和日本军事正常化不仅加大了中国在钓鱼岛及东海方向的战略压力，还将增大中日两国擦枪走火的概率。

目前来看，美日依然希望维持与中国总体关系的稳定，它们在海洋问题上对中国的打压意在增加中国维权的成本，牵制中国海上崛起的进程，而非直接阻止中国的行动。战争尚不是选项，美日军事行动的政治意义大于军事意义。但即便如此，美日特别是美国强推中美海上战略对抗，无疑会增加中国海洋维权和防御的难度与风险。

陆地边境稳中有忧

20世纪90年代以来，中国陆地边境日趋平静，陆上的防御压力逐渐缓解，这也是中国能大幅走向海洋的地缘战略基础，不过这并不意味着陆上就是风平浪静。

中印边界是中国陆上最后一段未定国界，也是当前中国陆上防御的最大包袱。虽然中印均无意因边界问题破坏两国关系大局，两国间的边界谈判也一直在持续进行，但边界的摩擦和对峙事件依然不断。中印边界问题给中国的挑战是，既要坚决维护主权，又要防止争端失控，影响中印关系。在实践中，这个“度”其实并不容易把握。

中缅之间并无争议领土，但缅北冲突及其影响直接暴露出中国周边安全环境的脆弱性。对于缅甸这样的邻国，其国内动荡经常会殃及中国，中国很难置身事外。近年来，缅甸军政府与多支缅北民地武频繁发生冲突，特别是自2014年年底开始，缅甸克钦、果敢等地冲突扩大化，迄今未有完全停火的迹象。除了数以万计的难民蜂拥至中国边境地区外，缅甸在围剿果敢武装的时候，不时有飞机、炸弹越境，直接给中国国家主权和公民生命安全造成严重影响。

缅北冲突当然不足以改变中国总体的陆上边防形势，但却郑重提醒我们，中国还远远不太可能在陆上高枕无忧。而从应对过程及效果来看，中国在军事、外交方面的庞大实力还无法迅速转变为能力，中国的军事改革和国家安全决策机制的改进优化变得迫在眉睫。

中国陆地边界总长度2.2万多公里，而边防部队和警察人力十分有限，边境内外地区人文背景及地理特征又很相似，这导致我们难以对非法入境人员做到完全管控。如果这些人员进行贩毒、入境抢劫等非法活动，就会给边民的生命财产安全构成直接威胁。特别是部分周边国家发展严重滞后，国境内外贫富幸福指数差距过大，这种铤而走险的情况就会更为常见。

总的来看，2015年的中国边海防形势不容乐观。旧有的挑战继续加剧，新的问题不断涌现；海上斗争管控的压力日趋增大，而陆上边界也出现了一系列不稳定因素；既有国家间的战略竞争或军事对抗引发的传统安全挑战，也有因非国家行为体引发的非传统安全问题。

周边外交中的“经略”与“塑造”

2016年周边环境的安全挑战将会更加严竣。美国大选将会使其对华政策趋强示强，特别在南海问题上对中国炫耀武力。日本拓展军事空间和修改和平宪法势在必行，日本在美国的亚太军事同盟体系中的作用继续提升。南海声索国在海洋权益和岛屿归属问题上可能还有新的举动，对中国形成新的战略压力。台湾地区领导人的选举也对地区安全问题增加了新的不确定因素。此外，经济放缓下滑、恐怖主义扩散、极端主义抬头等矛盾叠加，交织发展。因此，综合安全很有可能成为影响中国周边环境的主要不利因素。

当前中国周边战略方向和战略领域中，西部好于东部，经济好于安全。鉴于内外环境的变化，中国2016年的国内战略主攻方向是保障“十三五”顺利开局和早期收获，国际战略主攻方向是缓解东部安全形势并为“十三五”营造有利环境。

如同军事战略主攻方向一样，周边外交主攻方向需要集中优势资源，如战略关注、外交活动、经济投入、军事配合、社会支持等。

中国外交历来重信讲义，但缺少利益交换的理论、原则、手段和实践。但中国作为正在迅速发展的大国，需要重新认识利益交换的政治和外交需要，确立利益交换的基本原则，建立利益交换的体制机制，增加利益交换的外交实践。2016年中国周边外交的利益交换重点对象是美国，重点区域是南海，重点问题是反独促统。

中国周边外交需要通过经济和安全机制建设推进本国和本地区的利益，以及增进中国在地区和全球事务中的规制权和话语权。在机制“存量”方面，中国要努力实现亚太经合组织和上合组织等既定目标。在机制“增量”方面，中国需要在肯定已有机制基础上积极推进改革创新，示范性地发挥亚投行、丝路基金和中国的亚信轮值主席国作用。在前三年提出周边机制建设的原则和方向基础上，中国在2016年的重点是推动和落实机制建设的有效性。

近来，关于中国周边外交的国际舆论环境不利面明显增加，其主要原因是美国煽风点火和日本及一些东南亚国家的推波助澜。我们虽然不能马上改变结构性和常态性的不利舆论环境，但仍需要增强自信和坚持“事在人为”。中国改善周边外交舆论环境，首先和主要在于落实“亲、诚、惠、容”的周边外交理念。此外，还要在外交外宣上加强全局性，尊重专业性，提高有效性，因而需要整合内宣外宣，推进两者的机制性合作、干部交流和评估机制等。

1.坚持中美新型大国关系。中美关系事关中国总体和周边外交大局。在全球战略重心东移和美国力推“亚太战略平衡”后，亚太地区成为中美博弈的主要平台。在2016年两国需要重点落实习主席访美成果，管控分歧和管理危机，并在台湾问题上加强协调。

2.缓和南海争端问题。近年来，中国在南海积极有为，已经取得历史补台和现实推进的重大阶段性成果。但“一张一弛，文武之道”，在2016年复杂环境下，要防止南海问题冲击中国内政外交的全局。

3.实现中日关系转圜。中日关系也是影响中国内政外交的全局性问题，不能任其下滑。在中日达成四点原则声明和实现领导人会晤后，中国要加大两国关系转圜的力度，增加中日关系对周边外交的正能量和建设性贡献。

另外，在2016年，要防止局部问题因处置不善或擦枪走火而影响中国周边的大局。

第一，中国要在涉华议题方面提前发声和预作准备。中国要在有形实体和无形虚体安全问题上有预案和备案，在第一时间发声。中国还要在全球和周边组织内有更多的提案，特别是在国际组织轮值主席国期间更应如此。

第二，中国要在周边议题上淡化“个性”和加强“共性”。中国是地区性和全球性大国，在议题设置方面的举动往往会招致各种疑虑和担心，因此需要淡化中国“个性”和增加地区“共性”，在应对和解决多边共同议题中充分发挥多边提案的“中性”作用，实现双赢和共赢。

第三，中国要在倡导的议题落实上率先垂范。中国在已经个别和共同提出的议题上要加大落实的力度，有时要牺牲暂时或局部利益，以获取周边国家和人民的支持，犹如中国信守在1997年亚洲金融危机中对人民币不贬值所作出的承诺一样。中国在诸如防疫救灾和反恐打恐等问题上更要身体力行。

尤其是南太平洋地区，为中国周边外交战略的重要组成部分。也是中国“一带一路”倡议推进的关键区域。中巴全天候战略伙伴关系是中国在南亚的重要支点，而印度的“霸主作为”对中国经略南亚存在阻遏。南亚小国对印度“负责任崛起”的质疑上升。鉴于此，中国应在继续保持中印关系平稳发展、深化中巴关系务实合作的基础上，拉近与南亚小国关系，加大基建投入，扩展外交空间，加强安全合作。

“21世纪海上丝绸之路”建设倡议提出后，南太平洋地区在中国外交战略中的地位得到进一步提升。与此同时，美、日、法等世界主要经济体也加大了对南太平洋地区的投入，大国之间在这一地区的竞争与博弈也日益激烈。

另外，在太平洋岛屿地区，各岛国正在积极推进地区合作和一体化的“太平洋计划”，以扩大在经济增长、可持续发展、良政建设和安全等领域的合作。将太平洋岛国纳入“21世纪海上丝绸之路”合作框架，回应了太平洋岛国经济社会发展的需求，同时彰显了中国负责任大国形象。在“21世纪海上丝绸之路”合作框架下，依托中澳战略经济对话、中国—新西兰伙伴关系论坛和中国—太平洋岛国经济发展合作论坛等对话机制，中国与南太平洋地区国家间的关系正在步入历史最好时期。

（《国际先驱导报》2015.12.30、《世界知识》2016年第1期）