新形势下关于长江采砂管理的思考

许文盛，张平仓，童晓霞，任　亮，任斐鹏

（水利部长江水利委员会长江科学院，430010，武汉）

新形势下关于长江采砂管理的思考

许文盛，张平仓，童晓霞，任亮，任斐鹏

（水利部长江水利委员会长江科学院，430010，武汉）

采砂管理一直是长江流域管理工作的一项重要内容。通过对现有研究成果的分析与总结，在归纳长江河道采砂管理已取得的经验基础上，分析了长江河道采砂现状，指出目前采砂管理中存在的问题，并针对现存问题，结合长江经济带发展需求，提出了在新形势下进一步加强长江河道采砂管理的相关建议。

长江采砂管理；新形势；现状问题

长江挟带的砂石料是支撑沿江两岸经济社会发展的基础性资源，但不合理的采砂也会给长江河势、防洪、通航等带来严重威胁，因此采砂管理成为长江流域管理工作的一项重要内容。长江采砂管理具有复杂性，其有关研究已取得阶段性成果，并从多个角度针对以往长江采砂管理中存在的问题提出了一些政策建议。2014年，国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，提出“依托黄金水道推动长江经济带发展，打造中国经济新支撑带”。防洪安全、河势稳定、通航安全、生态安全等是打造黄金水道的关键，但由于多种因素的影响，长江不合理采砂情势依然严峻。因此，如何在新形势下进一步加强长江采砂管理，促进长江经济带发展，是亟待解决的一项重要任务。

一、长江采砂管理已取得的成果

1.建立了长江采砂管理法规体系

法律法规建设是规范长江采砂管理的依据。2002年1月，《长江河道采砂管理条例》颁布实施；2003年6月，水利部颁布《长江河道采砂管理条例实施办法》；2003年10月和12月，水利部联合国家发改委、财政部颁布了《长江河道砂石资源费征收使用管理办法》和《长江河道砂石资源费征收标准》。随后，《长江河道采砂管理条例实施办法》和《长江河道砂石资源费征收使用管理办法》分别在江苏、安徽、江西、湖北、重庆等省（直辖市）相继出台。2015年，《中华人民共和国航道法》颁布实施，对河道内采砂进行了规定。此外，水利部长江水利委员会和沿江四省水行政主管部门还制定了采砂许可管理办法和可采区现场监督管理办法。这一系列规章制度的确立实施，为长江河道采砂进行法治化管理，形成依法行政、遵章办事的局面奠定了制度基础。

2.理顺了长江河道采砂管理机制

理顺机制是实现长江河道采砂管理政令畅通的关键。《长江河道采砂管理条例》建立了统一管理与分级、分河段、分部门管理相结合的采砂管理机制，明确了各相关部门和政府在采砂管理中的职责，其中长江河道采砂管理的主体是水利部长江水利委员会和沿江各级水行政主管部门，分级管理由地方行政首长负责。除水行政主管部门外，《长江河道采砂管理条例》也对航道、海事、公安等相关部门的管理职责进行了明确。2009年4月，水利部与交通运输部签订了《加强长江河道采砂管理合作备忘录》，建立起两部合作机制；2011年2月，召开长江河道采砂管理工作会议，推进两部合作机制向纵深发展；2015年3月，两部联合印发《长江河道采砂管理合作机制2015年度工作要点》，强调推动建立水利部、交通运输部、国土资源部全国河道采砂管理合作机制，进一步强化监管，维护长江河势稳定，保障防洪和通航安全。经过10余年的探索，长江河道采砂管理逐渐建立了水利、交通、公安、海事等多部门各司其职、相互协作的运行机制。

3.编制了长江河道采砂相关规划

实施统一规划是长江河道采砂管理的基本制度。2003年水利部长江水利委员会联合沿江有关省（直辖市）水行政主管部门开始了长江河道采砂相关规划的编制工作，先后编制了《长江中下游干流河道采砂规划报告》《长江中下游干流河道采砂规划应急报告》《长江上游干流宜宾以下河道采砂规划报告》。2008年7月，《河道采砂规划编制规程》由水利部发布实施，自此长江采砂规划的经验开始走向全国。2011年10月，《长江中下游干流河道采砂规划（2011—2015年）》由水利部批复实施；2015年7月，水利部批复了《长江上游干流宜宾以下河道采砂规划（2015—2019年）》。目前，《长江中下游干流河道采砂规划（2016—2020年）》正在编制中。一系列规划的编制和实施，为长江采砂的科学规范管理提供了有力的技术支撑，也标志着长江河道采砂管理步入了一个新的阶段。

4.提升了长江河道采砂管理能力

能力建设是顺利推进长江采砂管理的措施保障。长江河道采砂管理能力建设始于2002年。2002年上半年，水利部长江水利委员会成立了全国第一个专职管理长江河道采砂的机构；同年1月，湖北黄冈市成立了第一个专门的地市级采砂管理机构和专职执法队伍；同年年底，江苏南京市建成了第一个专门的采砂管理执法基地；2003年7月，安徽芜湖市挂牌成立了第一个省级长江河道采砂管理局，江西瑞昌市成立了第一个县级河道采砂管理局；2003年8月，水利部长江水利委员会组建了第一支省际重点河段采砂执法队伍；同年年底，第一个水务派出所在安徽芜湖市挂牌成立。据不完全统计，目前沿江主要省（直辖市）有关采砂管理的机构有150余个，人数达2 000余人，建立执法基地20多个，配备水政监察船（艇）50余艘，执法车辆70余辆，夜视仪、照相摄像等取证设备120余部，部分河段还安装了GPS、地面雷达或远程实时监控设备，这些为履行长江采砂管理职责打下了一定的基础。2013年8月，水利部长江水利委员会首次引入无人机技术，对非法采砂开展“天眼”监控，使得长江河道采砂管理在监控技术上迈上了新的台阶。

二、长江河道采砂现状及管理中存在的主要问题

1.长江河道采砂现状

经过10余年的严格管理，长江非法采砂得到了一定程度的遏制，但由于受长江沿岸经济社会发展对砂石料的巨大需求、采砂能力严重过剩以及暴利驱使等多种因素的影响，目前长江河道非法采砂这一顽疾并未根除，主要表现在以下几方面。

（1）干流采砂由“阵地战”转为“游击战”

目前长江干流大规模采砂的“阵地战”得到一定程度的遏制，但小规模的“游击战”仍十分猖獗。一是采砂船只由大船改小船。以往江面上经常可见带有硕大吸砂管泵的“吸砂王”，目前此类采砂船在干流上已难觅踪迹，基本上都改为采砂能力较小的小型采砂船。二是采砂由原来的“单兵作战”转向“协同作战”。由于采砂作业船只变小，装满同样一艘运砂船需要的时间延长，但长时间连续采砂作业易被执法部门发现，因此减少采砂作业时间的“协同作战”成为当前干流盗采的主要方式。三是盗采时间大多为夜间和雨、雾等恶劣天气，加大了执法难度。

（2）采砂地点由干流转向干、支流及通江湖泊区域

一是干流盗采依然猖獗。根据相关研究结果，三峡蓄水后，水库下游河道受冲刷，河床粒径粗化，多条河段尤其是荆江河段砂石资源较适宜于建筑材料需求，且成本较低，因此盗采仍十分严重。二是支流和通江湖泊采砂加剧。一方面，砂石料市场需求持续增加；另一方面，干流打击采砂力度加大，因此干流河道采砂已不能满足市场需求，支流和通江湖泊盗采加剧。有调查研究表明，目前与长江连通的鄱阳湖已成为长江砂石开挖的“重灾区”，鄱阳湖采砂船的数量一度高达450艘，一年的采砂量达到鄱阳湖20年沉砂量的总和。

（3）盗采者反侦察意识和能力增强

一是非法采砂者平时雇人在长江沿线暗处放风，对执法公务船只、车辆，甚至执法人员私家车辆进行密切监视，一有风吹草动，立刻报停相关作业，然后再利用巡查空当趁机偷采。二是采砂者之间通过幕后操控集团保持消息互通，应对相关部门的打击行动。三是许多采砂者熟悉《长江河道采砂管理条例》《中华人民共和国航道法》等相关内容，反驳法律意识较强。四是采砂或运砂时经常以黑布盖住船舱，对非法采砂进行掩护。五是砂场老板警惕性高，陌生人难以靠近，调查取证难。

（4）与地方黑恶势力甚至部门利益挂钩

砂石料市场需求旺盛，利润高并已形成产业链，很多由幕后集团操控。一是部分采砂者与当地砂霸、黑社会相勾结。据统计，2002—2011年，沿江八省（直辖市）已发生近90起暴力抗法事件。二是部分采砂业与当地部门利益挂钩，成为一些地方财政收入的主要来源，受到地方保护，个别地区甚至拍卖各自的砂石资源开采权。

2.管理中存在的主要问题

（1）违法成本低

据估算，一艘1650型双泵采砂船1晚（按8 h计）非法所得可达20万元，1年只要有1/4的时间从事采砂，其非法所得可达1 600万元之巨，而采砂船的造价仅为850万元。根据《长江河道采砂管理条例》，未办理河道采砂许可，擅自在长江采砂的，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶。可见，与采砂暴利相比，违法成本几乎可以忽略不计，许多非法采砂者不惜铤而走险。

（2）部分地方首长行政负责制尚未完全落实

尽管《长江河道采砂管理条例》对采砂管理机制进行了规定，明确了地方行政首长在采砂管理中的具体职责，但由于部分地方对采砂管理工作重要性认识不到位，或为了局部利益，在管理上对非法采砂实行默许和纵容，行政负责工作松懈，部门之间协调难度大，在态度上盲目乐观或等待观望，甚至个别地方的保护主义还成了非法采砂的保护伞，造成责任追究制度不落实或落实不到位，采砂管理效果大打折扣。

（3）与采砂规划相配套的政策尚未完全落地

一是有些地方还未制定可采区现场监管办法和采砂规划实施方案；二是有些地方对可采区的可行性论证还不够充分；三是部分可采区采砂权违背市场规律，拍卖出天价，给采砂监管带来巨大压力；四是部分可采区的现场监管较为松懈，甚至存在“一拍了之”的问题。这些问题的解决都需要完善的配套政策。

（4）对采运船只的管理较为薄弱

现有的相关规定可操作性不强，即使在可采期内，对未取得许可的采砂船只也缺乏相应的法规依据，当前对小型采砂船只的管理缺乏行之有效的办法。这种情况导致长江中下游采砂能力严重过剩，并呈现增加趋势，且单船采砂能力也不断提高。据保守估计，长江中下游现有采砂能力已达数十亿吨，远大于该江段的年规划采砂总量，不仅造成资源的严重浪费，而且给长江河道采砂管理带来巨大压力。

（5）采砂管理能力尚不能适应管理工作的要求

一是人员编制尚未完全落实到位，采用临聘方式与河道采砂管理责任大、任务重、风险高的要求不相称；二是执法装备尚不完备，一方面便装执法登船难度大，另一方面暴力抗法频繁发生，给执法者人身安全造成威胁；三是经费预算尚未完全落实，一些基层采砂管理经费尚未纳入同级财政预算，造成部分水行政主管部门存在管理、收费、养人的局面。

三、进一步加强长江采砂管理的思考

1.深入分析长江经济带发展对采砂管理的需求

根据《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，基础设施建设、新型城镇化建设、岸线综合开发利用等将成为长江经济带发展的重要内容，沿江砂石料的需求将大幅度增加。根据实测资料分析，2003年长江三峡水库蓄水运用以来，水库拦截使得进入长江中下游的砂量大幅度减少。以宜昌站为例，其年平均输沙量较蓄水前减少了85%左右，同时长江上游进入三峡库区的泥沙也比蓄水前减少了50%左右。因此，长江沿岸砂石的供需矛盾将更加尖锐，这无疑给长江河道采砂管理提出了新的、更高的要求与挑战。

2.完善采砂管理法规体系，加快推动非法采砂入刑

目前虽然建立了采砂管理法规体系，但仍然需要从流域角度作进一步完善。一是加大对非法采砂的惩处力度，尤其是对地方保护和黑恶势力的惩处，将非法采砂入刑。二是在《长江河道采砂管理条例》的基础上，建立干支流采砂统一管理制度，加快出台《全国河道采砂管理条例》。三是完善对小型采砂船只管理的办法，加快制定对运砂船只管理的相关办法。四是制定对沿江岸边砂场管理的相关办法。

3.推进多部门合作，建立采砂管理绩效考核机制

引入绩效考核机制，加强对长江采砂管理的考核，将采砂管理作为政府考核的主要目标之一，把地方行政首长负责制落到实处，推进多部门合作。在这一前提下，深入贯彻落实《长江河道采砂管理条例》，以流域管理为出发点，进一步完善流域管理与区域管理相结合的机制，加强同一流域内地方与地方之间、地方与部门之间以及各职能部门之间的合作，并建立完善的信息通报、联合会商、联合行动等机制，明确各自职责，协调处理好各方面关系，做到在管理职责上“不越位、不缺位、不错位”。

4.进一步完善采砂规划，深入推进禁采和解禁管理工作

一是进一步完善规划，使可采区、可采期能适应实际情况的变化；二是科学合理地确定可采区的控制开采高程，以利于采砂现场监管；三是严格控制可采区内采砂船只的数量和采砂功率；四是研究可采区在禁采期利用防汛警戒水位或设防水位控制采砂的可行性；五是完善采砂规划时应充分考虑行政区划的影响，尽可能在同一行政区划内划定采砂范围，以减少采砂管理的协调工作量；六是进一步完善规划采砂控制量，在许可审批证发放前，加强对拟解禁可采区的地形测量和可行性论证工作，并制定出台相关的配套政策，以深入推进禁采和解禁管理工作。

5.保持高压姿态，严打非法采砂

高额利润是非法采砂屡禁不止的最主要原因，对此应水陆并举，保持高压姿态，加强对采、运、售每一个环节的监管，实现对非法采砂的有效持续打击。一是加强对采砂船的集中统一管理，从源头上遏制非法采砂活动，严厉打击暴力抗法分子与组织者；对为非法采砂和暴力抗法提供保护的有关部门和责任人，要依法从重处罚，并追究刑事责任。二是加强对运砂船只的管理，明确在河道范围内运输河砂必须持有水行政主管部门颁发的运输许可证，无运输许可证件的任何单位或个人不得承运；同时，在河道范围内设河砂检查站，负责检查河砂运输相关活动。三是沿江两岸砂场必须经县级以上人民政府水行政主管部门批准方能经营，且任何砂场不得收购无采砂许可证或其他来源证明的河砂。

6.进一步引入“天地一体化”技术，强化采砂管理能力

长江中下游多为分汊河道，江面宽阔，便于非法采砂者躲避和逃逸；同时，许多非法采砂船只装有GPS、地面雷达、夜视仪等先进设备，大大提高了非法采砂者的反侦察预警能力，因此采砂管理亟须全力推进能力建设。一是进一步完善长江河道采砂管理能力建设规划，按照突出重点的原则，分期实施能力建设。二是在能力建设过程中，基于无人机与遥感设备，引入“天地一体化”技术，加强监控设备和监控系统在覆盖面、夜视监控、量化监控、智能识别取证、联合监管与调度等方面的建设与研究，突破相关的技术瓶颈，实现信息化智能管理，建立长江采砂长效管理机制。

7.加强政策理论研究，推进采砂管理智库建设

长江采砂管理是一项公益性事业，政策理论研究是健全相关法规体系的基础，但目前关于长江采砂管理方面的政策理论研究还相对较少。结合长江经济带发展，在政策理论研究方面提出建议如下：一是加强采砂经营权管理方面的研究，二是加强采砂管理多部门合作中绩效考核的研究，三是加强采砂管理机构设置和人员身份问题的研究，四是加强水行政执法队伍上下级、上下游以及与航道、海事、公安行业间运行、协助、协调机制的研究，五是加强中央、省、市、县各级财政共同负担采砂管理经费保障机制方面的研究。此外，为进一步加强采砂管理，除了政策理论保障，还应大力推进相应的智库建设。■

［1］袁杰锋，刘振胜.长江河道采砂管理政策法规研究［J］.人民长江，2000（11）.

［2］毛野，张志军.初析长江河道采砂的利弊得失［J］.河海大学学报，2001（6）.

［3］王金生.浅析采砂船采砂能力对长江河道采砂管理的影响［J］.中国水利，2005（4）.

［4］王金生.关于河道采砂管理制度设计的思考——长江河道采砂管理实践的启示［J］.水利发展研究，2013（4）.

［5］吴志广，袁杰锋.长江采砂与流域统一管理［J］.中国水利，2005（10）.

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［7］肖平安.浅谈长江中下游采砂的危害及控制建议［J］.中国水运，2007（6）.

［8］周建春.长江河道采砂管理问题与对策［J］.江淮水利科技，2008（2）.

［9］马水山，徐勤勤.长江采砂管理中的若干关键技术问题［J］.中国水利，2013（10）.

［10］杨高升，陈朵，李吉俊.长江河道采砂管理中采砂收益分配机制研究［J］.水电能源科学，2013（9）.

责任编辑安天杭

Sand excavation management in Yangtze River under new situation

Xu Wensheng，Zhang Pingcang，Tong Xiaoxia，Ren Liang，Ren Feipeng

Sand excavation management has been regarded as one of the important contents of administration in the Yangtze River Basin.The current situation of sand mining in river courses of the Yangtze River has been reviewed through summary of existed study results and accumulated experiences of sand mining management.Suggestions for strengthening management of sand mining under the new situation are raised considering needs of development of Yangtze Economic Belt.

management of sand excavation in Yangtze Basin；new situation；current problem

TV85

B

1000-1123（2016）13-0019-04

2016-06-12

许文盛，高级工程师，主要从事河流动力学、环境泥沙及水土保持方面的研究。

中国科学院科技服务网络计划（STS计划）项目（KFJ-EW-STS-087）。