社区基金会：界定、模式与展望

文｜李宗克上海社会科学院社会学研究所博士、助理研究员

社区基金会：界定、模式与展望

文｜李宗克
上海社会科学院社会学研究所博士、助理研究员

社区基金会是我国推进社区建设和社会组织发展中一项重要的制度和组织创新，构成了创新社会治理体制的有益探索。当前，在深圳、上海、南京等地，社区基金会的发展已经成为相关政府部门重点推进的一项工作。在深圳，2014年3月出台了《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》，率先推动社区基金会建设的制度化。在上海，2014年出台的《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》等“1+6”系列文件直接推动了基层社会治理创新步伐进一步加快，明确提出鼓励成立社区基金会。2015年上海市民政局、上海市社团局又发布了《上海社区基金会建设指引（试行）》，鼓励和引导社区基金会的规范发展。在上海和深圳两地，最近两年分别成立了近二十家社区基金会，成为两地基金会中增长最快的一种类型。

社区基金会的爆发式增长有多个方面的影响因素，其中一个重要背景是我国社区建设开展30年来，以社区为基础的社会治理格局已经进入了一个升级和突破的新阶段。首先，社区建设30年打下的社区共治和自治基础已经比较扎实，社区多元治理、公众参与的体制机制建设日趋完善，社区资源在更高能级上整合的需求和可行性均已具备；第二，随着大规模城市开发建设进程趋于稳定，城市居民基于较长时期稳定居住而形成的社区认同和社区公共意识开始形成，重建社区公共生活的需求和动力均日益强劲；第三，由于多年来社区社会组织的蓬勃发展，“三社联动”机制的日益深化，在更高层次上优化社区公益社会组织生态体系时机日渐成熟。而社区基金会作为社区公益生态链中的上游支持性组织，打通了社区公益资源汲取、整合、投放到评估的闭环，能够推动社区治理水平跨上一个新的台阶。

应该说，社区基金会（或准社区基金会）在2000年国家民政部正式发文推动社区建设以来，尤其是2004年党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会以来，已经在一些地区出现。但是，总体来看，社区基金会得到地方政府制度化的推动而密集发展的时间都在最近两年内。因此，社区基金会的成立时间普遍还比较短，多数在1年左右，都还处在试验摸索阶段，还有很多问题有待进一步澄清、理顺。在社区基金会的界定、定位、管理体制、运作方式等问题上，认识仍然比较模糊，实践也有很大差异。在本文中，我们基于目前社区基金会的发展实践，围绕何为社区基金会、不同模式社区基金会的特点等问题进行初步的探讨，并对社区基金会未来发展方向提出了展望。

何为社区基金会？

从国际经验来看，社区基金会主要是从资金来源和资金使用范围两个方面来界定的，其核心特质在于动员社区资源解决社区问题。在美国，社区基金会通常是与独立基金会、企业基金会和运作型基金会并列，被列为基金会的四大类型之一。其中，独立基金会和企业基金会通常不面向公众募款，类似于我国的非公募基金会，而社区基金会和运作型基金会则面向公众募款，类似我国的公募基金会。另外，美国社区基金会的“社区”是多层次的，在各种行政区划范围层次上都可能设立社区基金会，而且通常为大家熟知的普遍是在城市层面设立的社区基金会。

与之相比，我国目前的“社区基金会”与之虽然有相似的地方，如都强调地域的属性，但是差异也非常明显。首先，目前国内设立的社区基金会的初始资金很多是来自政府而不是社会捐赠，大部分注册为非公募基金会；第二，由于在我国的政策话语体系中，社区主要被界定在居委会或街道层面，所以通常意义上的社区基金会也主要是指在居委会和街道层面上设立的、服务于本社区社会福利的基金会。

总体上看，目前国内并没有形成一个关于社区基金会比较一致的明确定义。以上海和深圳为例，两地政府层面由于对“社区”的界定多年来就存在差异，成立社区基金会的行政区划层级就有明显不同。上海的社区基金会通常是在街道层面上设立的，而深圳的社区基金会通常是在居委会这样一个层面上设立的。当然，深圳最近也泛化了社区的概念，从而可以把在街镇、区县乃至全市层面设立的服务于特定区域多领域社会福利的基金会都界定为“社区基金会”，目前已经在光明新区这样一个区级层面成立了“光明新区社区基金会”。在未来，深圳市甚至可能把市级层面准备成立的深圳市慈善基金会也纳入社区基金会的范畴。

如果在“社区建设”这一语境下来考察，我们可以大致认为社区基金会是聚焦于特定社区（尤其是基层社区）多方面社会问题和公益需求的综合性、区域性公募或非公募基金会。实际上，各地在政策实践上也基本上遵循着这样的思路。只有在这样的有限界定之下，我们才可以进一步考察各地“社区基金会”的不同发展经验，识别其在发展路径和运作模式上的共性和差异。如有的社区基金会更具有民间属性，而有的社区基金会则有更多的政府主导色彩。研究这些基金会的不同发展路径和模式，对进一步推进社区基金会建设有重要的借鉴意义。

何种模式会走得更远？——深圳市三家社区基金会的调研思考

2015年底，笔者为比较沪深两地社区基金会的发展，随映绿公益事业发展中心和陆家嘴社区公益基金会团队走访了深圳三家有代表性的社区基金会。这三家分别由企业、政府和社区居民发起的社区基金会，走过了不同的发展路径，在管理体制和运作机制上也有明显区别。

1 桃源社区发展基金会：企业发起模式

桃源社区发展基金会成立于2012年，是桃源居公益事业发展基金会直接资助发起、服务于深圳桃源居社区的一家社区基金会。桃源居社区是桃源居集团在深圳宝安区开发的一个大型居住区。从上世纪90年代开始至今分期开发，目前已经入住6万多人。因为最初各项市政、商业和公共服务配套设施缺乏，桃源居集团从一开始就承担起了自主完善各项配套设施和服务的职责，从道路、公园、学校到社区服务设施，桃源居集团都在很大程度上自主规划和建设。加上该社区规模庞大，桃源居集团作为一个地产企业已经不仅仅是在造楼，而俨然是在经营一座城。随着十多年的持续经营，桃源居已经形成了一种独特的住宅开发品牌模式，即在一个相对较大的空间范围里，在房屋建设之外，承担起社区多项功能设施的建设，进而还发展了长期持续的社区公益服务内容和公益组织，既提升了住宅的价值，又实现了以民生服务为核心的社区建设的良性发展。

在多年经营社区公益的基础上，桃源居集团首先于2008年在民政部注册了全国性的桃源居公益事业发展基金会，以其为基础在全国多个地方发起成立和资助更多的社区发展基金会，深圳桃源社区发展基金会是其中之一。

目前，深圳桃源居社区公益事业发展的基本框架如下：以桃源社区基金会为枢纽，首先通过桃源居社区公益事业发展中心运营社区内公建配套物业资产，运营收益上缴基金会，保障资源投入的可持续性。基金会再通过联系支持专业社会组织和各类群众社团，为社区提供各类公益服务。现在，深圳桃源社区基金会已经能够实现可持续发展，基金会用于支持、资助专业社会组织和社区自组织社团开展公益活动的资金不断增长。可以认为，深圳桃源社区发展基金会已经走上了一条能够可持续发展的道路，走出了一种成功的发展模式。

概括来说，桃源社区发展基金会的基本经验有二：第一是通过恰当安排社区内公建配套物业的产权、运营权和收益权，使社区基金会具有自我造血的能力，实现自我滚动发展，有可持续的资源投入社区公益事业；第二是在具有一定规模的区域里，在政府基础设施和公共服务投入不足的情况下，适当放开社会自主空间，从而发挥开发商、物业、社区基金会、专业社会组织和社区自组织的自主权，充分发动居民参与，实现更加灵活、接地气的快速反应，去做老百姓希望做的事情，满足社区需求，创新了社区治理的新模式。

2 光明新区凤凰社区基金会：政府推动模式

深圳光明新区凤凰社区最初是一个以1978、1979年回归的越南归侨为主要居民的农村社区，有3个自然村，经济社会发展基础相对薄弱。随着深圳的开发开放发展，也有外来人口涌入，目前常住人口达到1万多人。近年来，原来的行政村改制后成为“社区”，建立了以社区居委会和社区工作站混合的管理架构。2012年，社区成立了“深圳市南凤投资发展股份有限公司”作为政府土地动迁返还资金的承接单位，并运营部分社区物业资产。股份公司董事长又同时兼任了社区居委会书记和社区工作站站长，如何理顺股份公司、居委会、社工站三者的关系一直是当地不断探索的问题。

2014年，光明新区作为深圳市试点推进社区基金会建设的区县，率先在凤凰街道所辖的5个社区推动成立社区基金会，凤凰社区基金会就是其中之一。凤凰社区基金会发起资金500万，资金来源有政府、社区企业和桃源居公益事业发展基金会。一年多来，主要依靠社区股份公司和社区内民营企业捐赠，到2015年底资金已经增加到600多万。社区基金会理事有9名，主要由股份公司人员、社区内其他企业人员和少量外部专业人士构成。理事长和法人代表由股份公司总经理担任，财务也由股份公司代管。基金会成立一年来，已经开展了一些社区服务项目，如购买了壹家亲社工服务中心提供的弱势青少年帮扶教育项目等。

从目前的管理架构来看，社区逐步形成了以社区股份公司、社区工作站和社区基金会为主要组织架构的管理体制，居委会则相对虚化。社区股份公司董事长兼社区工作站站长，社区股份公司总经理兼社区基金会理事长。其中，社区股份公司工作人员基本上是由原本村居民构成，社区工作站工作人员构成多元，既有社区股份公司人员（原村民），也有街道招聘和条线下派的社工（工资和人事关系独立于股份公司）。而社区基金会作为新成立的机构还相对弱小，仅有1名专职人员。

总体来看，由于凤凰社区基金会与社区股份公司存在高度关联的关系，基金会在资金来源上也有比较可靠的保障，资源投入的稳定性和可持续性应该问题不大。但是，由于其制度化过程具有较强的外生性质，原住村民和外来常住人口混杂也导致人口结构复杂且参与性还不够高，要让它更有效地融入到社区公共生活中去，还有一段路要走。

3 蛇口社区基金会：民间发起模式

蛇口社区基金会在多个方面不同于前两家社区基金会。第一，它是由社区居民自发发起成立的，虽然得到地方政府和一些企业的支持，但是在管理上具有高度的自主性；第二，它把服务范围定位于南山区的原蛇口开发区，大致等于招商街道和蛇口街道两个街道的范围，而不是深圳市社区建设中定义的“社区”。

蛇口社区基金会缘起于一部分老蛇口建设者的热情。2014年为袁庚老先生庆祝生日时，出席的13名老蛇口人有感于上世纪80年代“蛇口精神”的会议，开始提起要成立一个基金会做一些事情，如开展老蛇口人的口述历史、老照片收集展览等活动，希望能够继续发扬蛇口的改革创新精神。会后，大家倡议每个人再发动6个人，共同筹资发起先设立一个基金。这样，最初的13个人加上各自发动的6个人共89名居民参与，每人捐赠1000元共8.9万元，在招商局慈善基金会下设立了一个专项基金。2014年12月，这89人作为发起人召开了发起人大会，通过自主竞选，充分发扬民主，在11名自主报名的候选人中选出了7名理事，正式开始筹建社区基金会。经过几个月的申请，蛇口社区基金会于2015年9月正式成立。

由于蛇口社区基金会具有民间自发推动的特征，其在管理体制和运作模式上也具有鲜明的自治和民主特色。基金会把捐赠人分为“单务捐款人”和“非单务捐款人”，前者是指只捐款而不愿介入管理运作的捐款人，后者则指既提供资金支持又愿意参与基金会运作的捐款人。“非单务捐款人”组成的捐款人大会是基金会最高权力机构，理事会服从捐款人大会的决议，同时在日常运作中行使决策权。基金会理事会实行“轮值主席负责制”，7名理事轮流担任轮值主席。同时，理事会还在很大程度上构成了执行机构，各位理事都直接义务参与到基金会举办的各项活动中承担组织管理和服务工作。目前，仅聘用1名受薪工作人员负责基金会内部的日常行政工作。正是由于理事会团队发自内心的热情和公益精神，从2014年设立基金至今，整个团队以极低的运营成本成功开展了多项社区公益活动。

可以认为，蛇口社区基金会是目前最具民间性、志愿性和社会参与性的社区基金会，捐款人和理事会等各类参与者普遍具有较高的公民意识和民主议事能力。从动员社区民众和社区资源，推动社区共治和自治的角度来看，蛇口社区基金会堪称典范。但是，由于该基金会高度自主运作的特征，并无地方政府或者特定企业提供相对稳定的资金支持，未来持续的资源保障会成为一个挑战。

未来走向何方？

在笔者看来，社区基金会的要义就是动员社区资源解决社区问题。所谓“动员社区资源”，应该是广泛地动员社区内政府、企业、社会组织、居民等各个主体拥有的资源。而且，这个资源动员的过程，不仅仅是为了获取各类公益资源，同时也是一个推进社区参与、重建社区公共生活和培育社区社会资本的过程。它应该开展公开劝募和活动，推动社会广泛参与，培育社区公共意识，促进社区社会交往，提升社区社会资本，而不是仅仅靠在政府或者少数企业的身上。

目前，国内各地的社区基金会多数都是由政府推动或直接发起成立的。这些基金会的初始资金很大比例来源于政府，或者政府直接动员的少数企业。因此这种基金会在更广泛地动员社区组织和居民方面还比较薄弱，在社区中的知晓度和影响力不足，自身运作的社会化和透明化程度也不够高。在未来，这种类型的社区基金会仍旧有可能陷入“行政化”的老路，成为一种相对封闭运作的社会组织。如果是这样，社区基金会健全社区公益生态链上游关键环节的目标和价值就难以实现，其推动社区公众参与和提升社区社会资本的功能也难以实现。从更大意义上讲，其在推进国家治理能力现代化和社会治理体制创新中可能发挥的功能也就会落空。