档案职业资格证书制度建立的行政环境分析

文·黄超

档案职业资格证书制度建立的行政环境分析

文·黄超

档案职业资格证书制度建立受档案工作行政环境的影响，而档案工作行政环境又可划分为宏观、中观、微观三个层面。在宏观层面，国家相关政策措施虽然影响重大，但社会对专业化、标准化档案人员的需求才是根本性的影响。在中观层面，“条块分割”是档案职业资格证书制度建立的主要障碍。在微观层面，不充分的人事体制和认证主体的问题对档案职业资格证书制度的建立影响巨大。

档案；职业资格证书；行政环境

职业资格证书，是指劳动者根据相应的职业技能标准或任职资格条件，在指定的鉴定机构通过考核合格后所赋予的，能表明其具备从事某一职业所需要的学识和技能的凭证。本文所说的行政环境，是指直接或间接作用于档案行政管理活动的客观因素的总和，即档案工作行政环境。档案职业资格证书制度作为档案行政管理体系的一部分，其建立势必会受到档案工作行政环境的影响。

在档案行业，我国还未建立相应的职业资格证书制度。虽然相关研究还处于探索阶段[1]，但不少学者都认为档案职业资格证书制度的建立确有必要，并展开了相应的论述。既然有“必要性”，那档案职业资格证书制度的建立又是否具有充分的“可行性”呢？

行政环境按其对行政管理活动作用的层次可以划分为宏观、中观、微观三个层面。因此，本文从档案工作行政环境的宏观、中观、微观三个层面出发，对档案职业资格证书制度的建立进行“可行性”分析。

一、档案职业资格证书制度建立的宏观行政环境分析

在宏观层面，行政环境指的是国际国内的社会环境与自然环境。本文在这里更多的是强调档案职业资格证书制度的建立所面临的国内社会环境，包括政治、经济、社会、法律、文化、教育、科技等多个影响因素。而这些因素都直接或间接的对档案职业资格证书制度的建立产生了影响。

譬如，由于相关法律体系的不健全，档案职业资格证书制度的建立势必会遇到法律上的阻碍。档案法律体系中只在1996年的《档案专业人员职务试行条例》和1997年的《档案专业技术人员继续教育暂行规定》中部分涉及了档案职业资格认证的内容，同其他领域的法律体系还存在诸多争议之处。上海市于2004年开始的对档案职业资格证书制度的尝试，后来正是由于跟《行政许可法》相冲突而被国家叫停，实在是一种遗憾。

又譬如，一方面，由于档案事业社会化程度比较低、依附性和隐蔽性比较高，使得档案行业的社会价值难以体现，进而削弱了档案职业资格证书建立的社会与实践基础。而另一方面，随着社会经济的发展和社会信息化的不断深入，档案工作对专业化、标准化人才的需求也在增加，也越发需要建立一种职业准入控制机制来满足对档案人员的素质要求；同时，随着各种档案教育的逐渐推广，档案职业资格证书制度作为一种国家考试制度也越发受到肯定与支持。这些在客观上都提高了档案职业资格证书建立的社会与实践基础。

而在诸多影响因素中，对档案职业资格证书制度的建立影响最大的莫过于当前国家逐步减少社会上职业资格数量的举措。根据2013年的《国务院机构改革和职能转变工作方案》，人社部牵头开展了减少职业资格许可和认定工作，迄今为止已取消的职业资格近二百多项，占国务院部门设置职业资格总数的34%。在这一背景下，建立档案职业资格证书无疑会非常困难。但同时我们应该透过现象看本质。这一政策措施可以是档案职业资格证书制度建立的主要障碍，但不是根本障碍。因为社会上职业资格数量的增减根源在于社会对专业化、标准化人才的需求，而国家相应的政策措施不过是对这种需求变化的反映。因此，档案职业资格证书制度建立的根本障碍是社会对专业化、标准化档案人员的需求。当这种需求达到了一定的阈值，档案职业资格证书制度的建立就是可行的，我们就应大力推动；当这种需求低于一定的阈值，档案职业资格证书制度的建立就不具备可行性。综上所述，我们不能因为国家的相应政策措施就断然认定档案职业资格证书制度无法建立，而是应该分析社会对相应档案人才的需求。

二、档案职业资格证书制度建立的中观行政环境分析

在中观层面，行政环境指的是行政系统的组织结构和运行环境。本文在这里指的是档案事业的行政管理体制，即档案事业管理的体系和组织制度。

我国的档案事业行政管理体制是一种层次式的集中型管理体制。对党政档案、档案工作实行集中统一管理，并设立各级档案行政管理机构分级统一掌管全国档案事务。该管理体制有两大现实特征，一个是统一领导，一个是分级分专业管理。这两大特征对档案职业资格证书制度的建立都有影响。

统一领导，主要指的是国家档案局负责统一掌管全国档案事务，并对地方档案行政机构进行监督指导。众所周知，我国的职业资格证书制度主要还是依靠国家或政府的力量来推行，我国职业资格证书制度的一大特色就是国家模式。因此，在建立档案职业资格证书制度时，由国家档案局统一领导，这既符合我国职业资格证书制度国家模式的特征，从而有利于从国家层面对档案职业资格证书制度进行统筹规划、组织协调、统一制度、监督指导，又有利于在全国范围内对档案职业资格证书制度进行推广。同时，参考其他行业可知，行业主管的“龙头”地位或者政令畅通的体制优势，是职业资格证书制度实施进程无障碍化的最根本原因。[2]可以说，由国家档案局统一领导全国档案事务的集中式管理体制，无疑会提高档案职业资格证书制度建立的可行性与成功率。

分级分专业管理，分级是指各级档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并进行监督指导；分专业是指各专业主管部门对本专业系统和直属的企事业单位进行监督指导，并提出本专业科技档案工作的具体要求。这在现实中就是所谓的“条块结合”。分级分专业管理，有利于专业主管机关参与档案职业资格证书制度内容的制定，进而提高该制度的科学性与专业性，有利于档案职业资格认证以实际的职业能力为基础，以职业岗位需要的能力为依据。但同时，由于现实中的“条块分割”，各系统的档案部门在人、财、物的制约下，往往不得不先服从于本系统的政府主管部门发出的指令。这就削弱了国家档案局作为“领头羊”的推动力和领导力。各地方档案局也容易各自为政，在本行政区域内推出各自的档案职业资格上岗培训和考试制度，其考核和鉴定也就缺乏通用性和权威性，无法构建起全国范围内的档案职业资格证书制度。这些无疑都不利于档案职业资格证书制度的建立。

因此，在行政环境的中观层面，我们应该采取措施积极放大集中式统一领导体制的优势，减少或控制“条块分割”所带来的负面影响。

三、档案职业资格证书制度建立的微观行政环境分析

在微观层面，行政环境指的是某一具体行政机构或单元内部的情况。本文在这里指的是档案职业资格证书制度的内容、形式等内部机制设计的情况。

档案职业资格证书制度在考核内容、考核形式、等级标准划分、强制性与否等方面都存在着不小的争议。其中，对档案职业资格证书制度认证主体的争议最为关键。前面已经提过，我国职业资格证书制度的一大特征就是国家模式，领导体制的建设对职业资格证书制度极其关键。而选择何种认证主体，对档案职业资格证书制度领导体制的设计及其今后的发展都至关重要。目前在这一问题上，主要有三种观点：一种是认为认证主体应是以国家档案局为代表的档案行政部门；另一种是认为应是以档案学会为代表的行业组织；还有一种是认为应是以人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心为代表的国家认证机构。三种观点所主张的认证主体各有优劣，短时间内也难以取舍和达成一致。

同时，由于职业资格证书制度本身就属于人事体制的范畴，所以档案职业资格证书制度的建立也会受到当前档案事业人事体制的影响。档案事业同国内其他事业单位一样，其岗位聘用和管理以职称为依据，并且和收入分配制度挂钩。因此，档案职业资格证书制度的建立势必会受到档案行业中职称制度的影响，而这种影响是有限的，也不一定就是负面的，因为在现实中职业资格证书制度和职称制度并非绝对的对立关系，更多的是一种互补关系。

同职称制度的影响相比较，档案事业不充分、不独立的人事体制严重阻碍了档案职业资格证书制度的建立。同时，档案事业不充分的人事体制也阻碍了档案职业资格证书制度的建立。我国行政事业管理体制普遍实行一元化治理格局，用人管理权高度集中。作为行政编制单位的档案馆和档案行政管理部门，缺人时要有人事局同意才能进人，并且人员配备必须服从政府统筹安排。[4]这样，档案部门的人事权就被变相的攫取了大半部分。这种事实上不具独立性的人事权导致了档案职业资格证书制度的建立在档案部门沦为了“纸上谈兵”。

因此，在行政环境的微观层面，档案职业资格证书制度的设计应该是对已有的职称制度的一种补充，而非简单的取而代之。在认证主体的问题上则要慎之又慎，从国情出发找出最适合档案职业资格证书制度的认证主体，进而为其领导体制的建立奠定扎实的基础。

总之，档案职业资格证书制度及其建立是一项难度颇大、涉及面颇广的改革措施，在分析其行政环境时，应有所侧重，抓住主要矛盾，重点关注那些起关键性作用的影响因素。

●

[1]李丽.2004年~2011年我国档案职业资格认证制度研究综述[J].档案管理，2012（5）:59-61.

[2]谭彩敏.中（沪）、美档案职业资格证书制度之比较与思考[J].档案管理，2012（4）:45-48.

[3]赵淑梅，杨婉悌.中国档案职业资格认证制度确立的障碍分析——以认证主体为视角[J].档案与建设，2012（3）:4-6.

[4]付长翠.关于建立我国档案职业资格认证制度的探讨[J].兰台世界，2012（5）:10-11.

（作者单位：四川大学公共管理学院）