国企改革障碍在于身份定位

国企改革障碍在于身份定位

对于国企改革面临的困局，在两会期间，全国政协委员、中石化集团原董事长傅成玉曾这样评价：上热下冷，即政府忙于改革，国企一直在等待，以至于“即使现有法律法规、政策制度允许企业改革，改革也没有推行下去”。在他看来，深层次的原因在于，企业家和国企本身没有成为改革的主要力量。

“游离”于改革之外

一直以来存在这样一个困惑，如果所有人的判断都是国企不改不行，为何相当一部分国企缺乏改善的动力？从外部环境看，是行政过度保护让企业丧失了对市场的判断和反应能力；从内部治理来看，问题则出在国企的“领导干部”身份上，由于行政级别的存在，很多国企领导通常都有仕途的退路，“脚踏两只船”的最优策略，在顺境中是贪功而非做强，在逆境中是求稳而非求进。再加上激励机制、内部治理又缺乏相对稳定的结构和预期，冒险固然有之，责权利却极不匹配，一旦出现投资失误、造成国有资产流失，后果通常是要么大事化小，要么一棒打倒。

应该说，国企负责人在国企改革中的“长期游离”，与此有很大关系。但延续至今的国有企业改革，核心目标就是让企业成为真正的企业。1998年企改提出的是“建立现代企业制度”，2003年则进一步提出“建立现代产权制度”，其要义无非是从内部治理和外部环境两方面，解除行政力量在人事、资产、经营等多个维度对国企的不当干预，让国企真正成为市场主体。这是一个唤醒国有企业市场意识的过程，这种改变本身也会赋予国有企业领导干部某种身份认同，一种作为企业人的自我意识。这种意识越是强大，其参与改革议题设置的动力也会越发强劲，更遑论这其中也会牵涉各种利益考量。

身份问题如何界定

全国人大代表蔡宁认为，当前，国有独资公司、企业减少，国有资本控股公司、国有资本参股公司越来越多，国家出资企业的类型不断丰富，国家出资企业工作人员的身份界定问题也凸显出来。如不及时加以明确，将影响对侵害国有公司、企业财产犯罪行为的正确定罪量刑，影响国有公司、企业改革发展。

国企中国家人员的界定，在法律上的规定也在不断予以明确。

“在刑法中将国有公司、企业中的国家工作人员予以界定也是有宪法、法律依据的。但各地司法机关对于国有投资控股、参股公司工作人员能否认定为国家工作人员存在不同认识，对同类案件司法标准不一，处理结果不同。身份的认定，直接涉及打击国企腐败的力度。”蔡宁坦言。

针对司法实践中存在的问题，河南省人民检察院检察长蔡宁说，最高人民法院先后于2001年、2003年、2005年出台《关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物问题的批复》《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》和《关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》。

全国政协委员、郑州市人民检察院副检察长朱专兴认为，根据上述司法解释和文件，国有控股、参股公司中，受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的人员可以认定为国家工作人员。2010 年11月，“两高”出台《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》，将委派主体扩大到国有控股、参股公司中负有管理、监督国有资产职责的组织，进一步扩展了国有公司、企业中国家工作人员的范畴。这些司法解释和文件特别是“两高”意见出台后，对于统一司法标准起到了积极作用。

“但‘两高’意见层级较低、效力不高，有必要通过立法解释形式进一步予以明确，以便准确适用刑法，有力打击国企贪腐犯罪。”蔡宁说，他已联合相关代表从国有资产保值增值、防止国有资产流失以及从严管理国家工作人员的角度出发，正式提出《关于对刑法中国有公司企业国家工作人员作出立法解释的议案》。

议案具体表述为：“国有公司、企业国家工作人员包括以下三类：（一）国有独资公司、国有独资企业中从事公务的人员；（二）经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员；（三）经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员。”

国企改革需要敢担当带头人

之前的两会上，国资委主任肖亚庆在回答“国企改革现在是上面热、下面冷”的提问时表示：有极个别的人、极个别的管理者对改革可能认识不到位，对改革的困难、遇到的阻力，担当精神不够，还会有这样那样的顾虑，但这是个别的。对于这些个别的人，我的回答只有一句话：先出清。

新一轮国企改革启动以来，以“1+12”为标志的改革总体方案已出台，央企负责人薪酬制度进行了调整，20多项审批权力被取消下放，一些央企开始落实董事会职权试点。

这些举措表明国企改革取得了初步进展，但与国企改革文件相对照，与社会期待相比，国企改革的进展确实不尽如人意。这其中不乏客观原因。国企改革是一项巨大工程，央企和地方国企、不同行业的国企，承担的经济功能不同，功能界定和分类归置尚在途中；许多国企历史包袱和现实包袱沉重，面对涉及人员分流、股权归并、债务重组等改革命题，涉及到大量人员和资产的整合，不能不小心谨慎；许多地方国企对地方经济发展、财税增收、就业率等起着举足轻重的作用，地方也有改革阻力等等。这些都是国企改革的制约因素，但正如肖亚庆所言，国企改革遭遇的阻力不能全部归咎于客观，必须正视主观因素对改革造成的掣肘。目前的国企改革，明显呈现出部分央企快于多数地方国企、一般性竞争行业快于垄断企业的特征，不加大改革力度，提高改革效率，新一轮国企改革就有达不到预期目标的危险。

催生国企改革的内生动力，出清对改革不作为者，在当前国企改革的关口尤为必要。一方面，在供给侧结构性改革中，国企不能置身事外。实际上，大量落后产能、无效产能，主要就来源于“三高”行业的国企。出清过剩产能，出清僵尸企业任务艰巨，必须依靠有作为敢担当的带头人，才能完成任务。另一方面，国企国资改革还有通过股权多元化，打破“玻璃天花板”，促使国企管理机制和用人机制转型的命题。

实际上，国企的一些僵化机制已滞后到匪夷所思的地步，正如政协委员张明森所举的例子，能提供大量就业岗位的大型国企几乎不可能从社会招聘熟练工人，而只能选择应届毕业生。

对此，央行行长周小川称，国企在吸纳就业方面存在这么僵硬的政策出乎他的意料。

对于这些微观层面的改革，不能都等着“1+12”式的改革方案，而需要国企内部主动推进。如果继续让不懂市场法则、没有改革精神的人占据位置，国企就很难建立起现代企业制度，社会资本就不敢放心进入。

可以说，占据主要生产资源的国企，既是改革的主战场，也是实现让资源由市场调节的主要关卡。能者上而庸者下，国企改革才能形成“上下同热”的氛围，成为撬动中国经济增长的有力杠杆。