社会组织档案管理体系构建研究

张馨元 朱天梅/云南大学公共管理学院

随着我国改革开放的不断推进，各类经济蓬勃发展，衍生出了多种多样的社会组织。国家对社会组织科学管理的探索涉及方方面面，其中包含对社会组织档案管理方面的要求。目前，虽然各省市地区的民政部门对社会组织登记档案的管理正逐步完善，但社会组织自身的工作档案尚未得到规范化管理，应高度重视此问题，并加强相关领域的研究，以完善社会组织的管理体系，推动社会组织更好地运行发展。

社会组织，是为特定目的、并按一定原则组织起来的各种组织或团体的总称。它们以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严和保证宪法实施的职责。在我国，社会组织是政党、政府等传统组织形态之外的各类民间性组织，主要表现为社会团体、基金会、民办非企业单位等形式。社会组织登记档案，是指县级以上人民政府民政部门在依法为社会团体及其分支（代表）机构、基金会及其分支（代表）机构、境外基金会代表机构以及民办非企业单位办理申请筹备成立、成（设）立登记、变更登记、注销登记、备案、章程核准、年度检查和行政处罚等工作中形成的具有查考、利用价值的各种文件材料[1]。主要涉及社会党群、精神文明建设、计划生育、妇女儿童工作、爱国卫生、优抚救济、便民利民、社会服务等，记录了社会组织建设、管理、服务等过程，客观地反映了社会组织的历史面貌，是社会组织珍贵的第一手资料[2]。

1 社会组织档案管理体系现状

1.1 政策条件分析

为了更加科学有效地引导和管理新时期社会组织的运转，自1988年以来，国务院先后颁布了《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》，规定社会团体、基金会、民办非企业单位必须在民政部门统一登记[3]。2010年，民政部和国家档案局联合出台了《社会组织登记档案管理办法》（以下简称《办法》)，全面细致地规范了社会组织档案登记的管理制度及相关要求，明确制定了各类社会组织的不同归档范围。《办法》下发后，各地民政部门高度重视，山东、安徽、福建、四川、宁夏等省（自治区）的民政厅利用召开全省业务工作会议和举办培训班之际，专题学习或聘请档案专家讲解《办法》，深刻领会《办法》的精神实质[4]。

同时，各省根据自身发展条件及实际工作，制定了详细的社会组织档案登记管理制度，推动省内社会组织档案管理水平的整体发展。除此之外，为发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求等方面的作用，增强社会自治功能，各省在对社会组织开展定期的整体评估时，开始将档案管理作为一项重要指标纳入到评估体系中。如云南省民政厅于2011年5月出台并开始实施《云南省社会组织评估管理办法》，其中就社会组织评估原则、评估范围、评估机构、工作程序等做出规范性要求。这一举措不仅将各类社会组织进行明确的体系化定级，帮助社会组织认识到自身发展的不足，还在一定程度上提高了社会组织工作人员对档案的重视程度，推动了社会组织档案管理的发展和进步。

1.2 实践现状分析

各地政府部门开始重视社会组织登记档案工作的实施和推进，积极适应社会组织管理工作发展的新形势，不断涌现出体现当地特色的优秀案例。云南省民政厅于2014年7月启动省级民办非企业单位和行业协会商会评估工作，将评估结果分为5A、4A、3A、2A、1A五个等级，作为社会组织的信誉证明。获得3A以上的社会组织，可优先享受政府购买服务等相关政策；获得3A以上评估等级的基金会、慈善组织等公益性社会团体，可以按照规定申请公益性捐赠税前扣除资格。将社会组织的档案管理纳入评估体系，极大地调动了各类社会组织对于完善自身管理体系的积极性。社会组织开始重新审视自身管理体系的缺失和漏洞，互相学习、互相比较，对于提高自身定位产生了更深层的认识。截至申报时限，共有123个社会组织报名参加评估。云南省社会组织评估委员会对其参评资格进行了审核，共有112个社会组织符合参评条件，其中省级民办非企业单位68个、省级行业协会商会37个、异地商会7个。云南省政府此举不仅丰富了评估标准，也极大地推动了省内高水平、高素质社会组织的形成。

除此之外，为进一步加强社会组织的档案管理水平，提高各机构档案管理人员的综合素质、专业水平和业务能力，昆明市多家社会组织于2015年11月邀请云南省档案局专家举办“社会组织档案管理”专题讲座，普及社会组织档案的相关知识和理念，以提高专、兼职档案人员的业务能力。

1.3 研究概况分析

我国关于社会组织档案的研究，始于2010年《办法》的出台。在“中国知网”期刊中以“篇名=社会组织+档案”为检索词进行检索，共搜索出文章17篇，其中2010年多达5篇。然而该课题整体研究数量不多，年均发文量少，且研究范围较狭窄。有9篇从理论层面探讨新时期下社会组织档案管理的必要性及产生的问题；有4篇以某一地区为例，具体分析其社会组织的档案工作状况和发展水平；有3篇对国家和地区制定的社会组织档案管理相关制度进行了解读和研究；仅有1篇从技术层面分析社会组织的档案信息化建设问题。可见，各领域的专家学者对社会组织档案管理的研究并不深入，大多停留在阐述现存问题、剖析现有制度以及提出理论层面的相关对策上。因此，将专业知识与实践工作相结合，使档案学、情报学与社会学、社会工作等专业相互交流融合，对于深入分析社会组织档案管理体系的构建具有重要意义。

2 社会组织档案管理体系构建的问题罗列

一是制度建设起步较晚，体系仍然需要完善。我国社会组织档案相关的政策法规建设起步较晚，自2010年《办法》出台并实施后，各级政府部门才开始制定关于社会组织档案的相关规定。从制度内容上看，无论是从国家层面到省市地区，还是从政府工作内容到社会组织自身工作内容，虽然已开始初步建立起规范化的社会组织档案管理政策体系，但仍停留在民政部门对一些能体现社会组织主旨、工作性质、工作内容、管理人员构成以及年检材料等文件的收归整理上。民政部门的档案管理工作目的是为了更好地了解和把控社会组织的形成和构建，而真正规范与社会组织工作内容相关的档案管理制度还未建立，针对各类型社会组织具体的档案管理规范与制度缺乏。面对相关政府部门的检查，社会组织往往只能生搬硬套其他类似组织的档案管理制度，而不考虑自身的实际情况，致使制度建设并无起色，这对于档案管理体系的构建是非常不利的。

二是缺乏对工作的重视程度，工作软硬件水平较低。在国外，许多国家重视通过收集、保存记录特定群体和地区的历史文件、照片、口述史及其他各种形式的材料，推动具有文化多样性的地区开展文化遗产保护建设工作。这些国家的政府部门以及各地的图书馆、档案馆、博物馆等都开始设立多种类型的社会组织档案，致力于实现资源建设的多元化，并将长期被忽视的一些记忆纳入整个国家记忆、社会记忆的建设体系中。反观国内，各级政府部门、社会组织自身缺少对社会组织档案重要性的认识，没有认识到及时收集并合理保存这些材料，对于历史留存、政策制定、惠民育人等方面具有重要作用。另外，制定社会组织档案工作体系，还需要结合社会学和社会工作等方面的专业知识、融合档案学与情报学等的相关知识，并要考虑到地区经济社会发展情况以及组织自身条件和特点，但由于大多社会组织是公益性质的，其工作人员特别是档案员往往缺乏开展档案工作所需的业务能力与素质，组织也不具备提供专业、完善的档案工作所需设备的条件，致使档案工作的硬件条件和软件条件较为低下，极大地限制了社会组织档案管理工作的开展、阻碍了档案管理体系的构建。

3 社会组织档案管理体系构建的思考

构建社会组织档案管理体系，除了能够完善社会组织的档案工作，进而提升组织内部的人文氛围，还能促进地区的经济社会建设。笔者就做好体系构建提出如下思考：

第一，要处理好社会组织与政府部门之间的关系。社会组织不同于机关单位，也不同于一般的企事业机构，它是社会发展过程中逐步形成的一种自主管理形式，而非国家民政部门的延伸，社会组织必须处理好与政府部门之间的关系。以昆明市连心社会照顾服务中心（以下简称“连心”）为例，“连心”工作职能和工作内容都以服务社会为主，所产生的档案大多反映了社会组织自身的工作情况，且不用像一般单位那样要将产生的人事档案、党群档案、行政档案等定期交由同级别档案部门保管。另外，“连心”的档案工作需要接受政府相关部门的定期检查与指导，并利用档案资源为政府开展相关工作提供服务。由此可知，社会组织与政府部门之间的关系应是被指导与指导、服务与被服务。因此在日常工作中，社会组织必须要把握好这一关系，积极提升自身档案工作水平，并通过为政府提供档案服务的过程中积累提供档案利用的经验，为管理体系的构建打好基础。

第二，要结合实际加强组织内部档案工作制度建设。就制定归档范围与保管期限而言，社会组织应充分考虑到自身条件，避免增加不必要的工作量而降低工作效率与工作质量。需要注意的是，档案行政管理部门对此不宜过多干预，尤其不宜鼓励社会组织在收集和留存范围上“多多益善”。以“连心”为例，在实际工作中，“连心”在制定档案归档范围与保管期限时，主要以相关部门的年检标准和实际工作需求为依据，将档案分为机构行政档案以及服务项目档案两大部分，其中机构行政档案包括组织基础类（包括机构法人资格材料、机构章程、备案及年检材料等）和日常运营类（包括发展规划、组织架构、人事档案、财务档案等）；服务项目档案包括服务管理类（包括服务政策、服务程序、保密机制、投诉处理机制及危机事件处理机制等方面的档案）、服务成效类（包括服务行业、服务社会、反映诉求和服务规范等方面的档案）和社会影响及评价类（包括媒体关注、合作伙伴评价、服务群体评价、社会影响力及获奖情况等方面的档案）。其中机构行政档案保管期限为永久，社会组织服务项目档案保管期限为长期。

第三，要逐步建立起特色档案，并做好档案利用工作。社会组织档案是各种档案的综合体，应集中体现社会组织特点和社会组织日常工作内容，逐步建立起特色档案。例如，目标人群以老年人为主的社会组织应建立居民健康档案或教育卫生档案，并以此为特色档案；服务进城务工人员的社会组织则应建立流动人员人事档案等，并以此为特色档案。再以“连心”为例，“连心”位于昆明市五华区王家桥地区，这一地区是昆明市较大的流动人口聚居区之一，多为农村进城务工人员及其家属。“连心”设立于此，旨在服务特困老人、残疾人、妇女、儿童青少年及其他社会群体并提供相应帮助。在工作中，“连心”将每次服务产生的与服务管理情况、服务成效情况和社会影响及评价相关的材料收集归档，形成特色档案。同时“连心”主动做好档案利用工作，提供工作人员查阅与服务工作相关的档案资料，助力提升服务工作的质量。社会组织可借鉴“连心”的相关经验，积极建设特色档案并主动做好档案服务工作，这对于档案管理体系的构建大有裨益。

第四，要加强社会组织内部的协作。社会组织档案内容的纷繁多样，涉及组织内各部门的相关工作，因而在开展档案收集工作时需要各部门之间密切配合、相互协作，同时还要明确各部门所需承担的责任。仍以“连心”为例，“连心”设有专门的部门负责档案工作，且明确了各部门的档案工作职责，管委会、工会、财务部、行政部、研究与培训部、志愿者统筹部等部门按照要求收集本部门工作范围内的材料，并定期交由负责档案工作的部门进行归档，这样既减轻了档案管理人员的工作负担，也使得使各部门明确档案工作的相关步骤，提高了他们的档案意识，这样有助于管理体系的构建。

注释与参考文献：

[1]李红霞．如何做好社会组织登记档案的整理与管理[J]．决策探索 ．2012(3)：43．

[2]张周录．强化社会组织档案管理工作探析[J]．中国会议 ．2015(8)：73．

[3]余伟．促进社会组织登记档案规范管理——《社会组织登记档案管理办法》解读[J]．中国档案 ．2014(6)：32．

[4]余伟．社会组织登记档案管理工作的实践探索与对策建议[J]．中国民政 ．2013(12)：49．