美国自然遗产保护的发展历程与经验——以国家立法为视角

尚彦军

（大同三中，大同 037000）

美国自然遗产保护的发展历程与经验
——以国家立法为视角

尚彦军

（大同三中，大同 037000）

美国是世界上第一个认识自然遗产重要性并第一个提出自然遗产保护的国家，也是对自然遗产管理和保护较为成功的国家之一。在美国自然遗产保护过程中有3次国家立法非常重要，它们分别是《黄石法案》《国家公园管理局组织法》和《荒野法》。文章重点分析了这3次国家立法得以通过的原因，并总结了美国自然遗产保护的经验。

自然遗产；荒野；环境意识；自然保护区

美国是世界上第一个认识自然遗产重要性并第一个提出自然遗产保护的国家。世界上第一个自然遗产地，是美国于1872年建立的黄石国家公园，到目前为止，美国共有12项世界自然遗产。美国也是对自然遗产管理和保护较为成功的国家之一。基于此，本文试图考察美国自然遗产保护过程中3次重要的国家立法，探讨这3次保护自然遗产的国家立法得以通过的原因，并总结了美国自然遗产保护的经验，以期为我国的自然遗产的立法与保护提供参考。

1 《黄石法案》

1872年3月1日，美国格兰特总统签署了由国会通过的《黄石法案》，联邦政府在怀俄明州西北部划定200万英亩（1英亩=4 047m2）的土地，以保护那里的温泉、间歇泉以及峡谷等风景。《黄石法案》规定：“黄石河边的广阔山林将永远保护起来。保护所有的树林、矿藏、自然奇观和风景，使之永远免遭损害和不合理利用。”并规定，公园的保护目的是“为了人民的利益和享受”[1]。这一法

案标志着黄石国家公园成立,它是美国也是全世界第一个自然保护的国家公园，以后世界各国竟相效仿。分析《黄石法案》得以通过的原因如下。

第一，美国东部的探险家和学者对黄石国家公园的建立起了重要作用。1870年，一支由蒙大拿州测量师亨利 .瓦什伯恩率领的探险队前往黄石，这个探险队由18人组成，其中有记者、律师等知识分子。他们的探险日记发表在《西部月刊》上，其中有些日记记载了队员们对黄石未来规划的讨论，“在今天凌晨，我们在宿营地进行了一个不同寻常的讨论。有队员主张把探得的土地分成几块归个人所有。但是有人不同意这么做，队员刘易斯 .赫奇斯说，他不同意这个计划，这块土地任何部分都不应该有私有权，整个地区将建成一个伟大的国家公园，我们每个人都应该努力完成这个任务”[2]41。这个提议受到大部分队员的赞同。探险队回到东部以后，队员男森耐尔 .朗福德在北太平洋铁路公司的资助下，在华盛顿、纽约发表了一系列的演讲，在议会议员和学者范围内产生了较大影响。

1871年由美国地质学家费汀南德 .海登率领的考察队，在美国国会的支持下对黄石进行了全面科学的考察。3个月后，考察团携带大量详实的资料返回了东部，这些资料为后来的《黄石法案》在国会中的通过提供了重要依据。在国会公共土地委员会的要求下，海登提交了一份详实的考察报告，这份报告中，海登反对把这一地区壮丽的自然美景圈起来向游人收费，而是设立一个公共公园并且免费向所有公众开放。海登又在委员会的要求下划出了他认为应该受到保护的面积和边界。在国会之外，海登联合其他持共同意见者积极进行院外游说活动，他甚至尽可能多地挨个拜访议员。最后，倾向保护的马萨诸塞议员亨利 .道斯提出了《黄石法案》，1872年3月1日，格兰特总统签署了《黄石法案》。

第二，诸如铁路公司之类的利益集团是该法案得以通过的重要推手。国家公园的建立将会吸引大量东部人前往西部参观，而乘坐火车则是当时旅行者的主要选择，因此铁路公司将是主要的受益人。早在1871年1月，探险队员男森耐尔 .朗福德在东部城市发表的有关黄石的演讲就是在铁路公司的赞助下进行的。1871年10月，海登考察团回到东部，北太平洋铁路公司高层就给他写信，征询他“是否可以让国会通过一项议案，把黄石地区作为一个永久的公共公园”[2]45。

第三，美国人环境意识的转变为该法得以通过提供了思想基础。随着美国西部开发中所表现出来的对自然的破坏性越来越明显，呼吁亲近自然、保护自然的意识也日益壮大。一些具有先见之明的有识之士，如乔治 .卡特林、亨利 .梭罗等就是这股潮流中的佼佼者。他们告诫人们不要肆意破坏自然，呼吁政府制定措施保护自然环境。

画家卡特林是第一个呼吁保护的人士。他曾在30年代到西部写生，呈现在他面前的除了大自然的壮丽景色外，还有让他感到触目惊心的是：印第安人为了获取白人的供应品而疯狂猎杀野牛的场景，他感到有必要用一个巨大的公园把这一切都保护起来。卡特林指出：“在未来岁月里，对美国来说，她所保护和呈现给她的文明化的市民和世界，是多么美丽和激动人心的标本啊！在一个国家公园里，人和野兽都保留着他们自然的野性和美丽”[3]。

梭罗关于自然与文明的思想为以后自然保护实践提供了思想启蒙。梭罗认为脱离自然的文明是没有前途的文明，他感叹道：“这里有广袤的、野性的、荒僻的自然，我们的母亲，她无处不在，如此美丽，对她的女儿如此爱抚，就像母豹一样；而我们却很早就从她那里断了奶，投向了社会，转向了只有人与人交往的文化——这种近亲繁殖充其量只产生了英国的贵族，是一种注定要很快达到极限的文明。”他宣称：“世界保全在野性之中”，这句名言后来成了著名环保组织塞拉俱乐部的座右铭。从这些思想出发，梭罗提出建立公园的设想“每个城镇都应该有一个公园，或者说是一处原始森林，要有500到1 000英亩大小，这里哪怕一根树枝都不能砍了做柴火，而应永远作为一块用于教育和娱乐的公地”[4]。

总之，在他们的努力下，美国人的环境意识在慢慢发生变化，原来对自然的敌视与厌恶之情逐渐被一种新的欣赏和亲近之情所代替，越来越多的美国人加入到了环境保护主义的行列。

第四，该法案得以通过与19世纪下半叶美国迅速发展的工业化和城市化有直接关系。“19世纪70年代以后，美国工业增长属规模和数量扩张型，工业的发展是以消耗大量原材料和燃料为代价的，由于大规模重工业较轻工业会消耗更多原料和燃料，这势必对资源和环境造成更大的压力和破坏”[5]。除了工业化导致的资源破坏和环境变化以外，对美国来说，19世纪下半叶还是一个城市化快速推进的时期，城市化带来的各种问题，如城市污浊喧嚣的环

境、城市带给人们的精神压力等激发了人们的自然情结，直接引发了人们对自然的保护。

第五，文化民族主义是早期国家公园建立的内在驱动力。在与欧洲特别是英国文化比较时，19世纪的美国知识分子发现美国缺乏显著的艺术和人文遗产，美国的民族主义者试图去“寻求一种独有的‘美国性’，以让美国人从土里土气的乡下人转变为骄傲自豪的城里人”[6]67。于是，美国民族主义者开始认识到，只有在壮丽的荒野风景中才能真正找到美国的特性。罗德里克 .纳什指出：“美国人继续以征服荒野引以为豪，在19世纪中期的几十年中，荒野被认为是文化与道德的基础，并且是一个国家自尊的基础”[7]67。19世纪美国哈德逊画派的艺术家托马斯 .科尔对美国的荒野①美国的自然遗产地通常称为荒野地区或荒野。美国荒野地区由国家公园管理局、林业局、土地管理局、鱼类与野生动物管理局4个机构进行管理，其中，世界自然遗产都由国家公园管理局直接管理。特别强调：“尽管与欧洲相比美国的景色还是贫乏的，但它有不为欧洲所熟知的独特性……美国风景中最不同、最令人印象深刻的或许就是它的荒野”[6]81。

2 《国家公园管理局组织法》

1916年8月25日，美国威尔逊总统签署了《国家公园管理局组织法》，正式建立国家公园管理局，使其成为美国内政部下属机构之一。法案阐述建立国家公园管理局的目标是“保护风景和具有自然和历史意义的对象及其野生生物，以使我们的后代和我们一样，享有愉悦于不被破坏的景物的权利”[2]141。国家公园管理局的建立结束了过去对自然遗产管理混乱的局面，国家公园有了独立的联邦最高主管机构，实行统一和科学的管理原则。更为重要的是国家公园管理局倡导保护优先原则，认同和维护荒野保护理论，能有效地与破坏国家公园体系的政策和行为作斗争，成为美国自然遗产的重要保护机构之一。此外，《国家公园管理局组织法》的通过以及国家公园管理局的建立，促使林业局慢慢走上了荒野保护的道路。为了抵消国家公园管理局的优势，林业局决定支持在国家森林内也划出一定的荒野区域加以保护。分析《国家公园管理局组织法》得以通过的原因如下。

第一，“赫奇赫奇事件的失败使自然保护主义者和国家公园支持者认识到了建立独立统一的国家公园体系管理机构的必要性和紧迫性”[8]。赫奇赫奇山谷是约塞米蒂国家公园内的一个风景优美的峡谷。旧金山市希望在此峡谷修建大坝储水，以满足该市日益发展的用水需求，约翰 .缪尔领导的塞拉俱乐部与其他保护人士为此在全国范围内发动了保护山谷的宣传运动。于是，1901年到1913年双方展开了赫奇赫奇争论，这场争论最终以旧金山市的胜利而告终。赫奇赫奇事件凸显了国家公园体系在管理体制上的缺陷，主管部门的实用主义做法是国家公园体系面临的最大敌人。在政府部门中，美国林业局和垦务局主张在保护的同时应科学利用保护地内丰富的资源，这一事件中这些机构都站在旧金山市一边，特别是吉福德 .平肖领导的林业局影响力极大，是资源开发政策的坚定支持者和倡导者；而自然保护主义者在华盛顿却没有自己的代言机构。受到“赫奇赫奇争论最终失利的刺激，他们加快了建立国家公园管理局的步伐”[9]19。

第二，自然保护主义者们吸取了赫奇赫奇事件的教训，改变了自然保护的策略。他们不再单纯强调国家公园的神圣性，而是强调国家公园的经济吸引力和实用性，公园的有效管理可以促进经济效益。美国公民协会的领导人麦克法兰解释了国家公园的实际用途：除了审美价值外，国家公园还可以让工作疲惫的人重新得到精神上的激励。美国地质调查局的罗伯特 .马歇尔把国家公园与战争联系起来，认为国家公园可以提供一个锻炼身体的场所，以使居于拥挤城市的国民免于退化。美国地质调查局主任乔治 .史密斯也认为，国家公园可以提高国民素质，使美国赢得工业霸权。风景园林设计师马克 .丹尼尔斯指出，“抽象的理想（保护荒野）和经济两者之间是有密切联系的”，风景保护有利于国民经济。为了建立与企业的同盟，塞拉俱乐部的斯蒂芬 .马瑟大力宣传国家公园蕴含巨大商机的观点。他许诺国家公园管理局成立后将致力于公园体系内交通和旅游基础设施的建设，这会为一些企业带来巨额的商业利润[2]95-97。

3 《荒野法》

1964年9月3日，约翰逊总统在白宫的玫瑰花园签署了《荒野法》，将一定的联邦土地划为荒野地区，阻止对这些地区的开发。该法规定：“荒野被

认为是这样一个地区，在那里地球及其生命共同体没有受到人类的干预，而人类自身是一个游客而不是居留者”[10]。

美国《荒野法》的签署，不仅对美国而且对国际自然遗产保护事业都具有深远的影响。首先，《荒野法》切实地保护了美国的自然遗产。这之前联邦政府都是通过行政条例的手段保护荒野，如林业局的L-20条例。但行政政策遇到外力容易发生改变，事实证明，行政政策无法很好地保护自然遗产。而采取法律的手段能切实地保护自然遗产。因为通过举行听证会，向总统推荐，总统向国会推荐，国会批准才能改变荒野的边界或者取消荒野区，正是这种程序保护了荒野。其次，“ 1964年《荒野法》提出了建立国家荒野保护体系，荒野保护体系的概念是美国荒野保护运动史上的一种创新。它的着眼点是保护美国的整个荒野地区，而不仅仅是保护美国的某个具体荒野地区”[7]48。此后，荒野保护体系不断扩大，美国更多的荒野受到《荒野法》的保护并被纳入美国荒野保护体系之内。根据美国荒野网统计，目前美国一共创建了765个荒野地区，一共保护了109 129 657英亩的荒野地区。再次，《荒野法》还激励着其他的国家纷纷根据本国国情制定政策保护自然遗产。国际荒野保护专家万斯 .马丁和艾伦 .沃森指出：“荒野观念——在那里对自然生态进程起作用的陆地和水尽可能地不受人类影响，并且在那里拥有原始的娱乐机会和独居机会——已经从美国起源地向外传播。其他的国家，例如澳大利亚、新西兰、加拿大、芬兰、斯里兰卡、前苏联、南非已经立法保护荒野或者严格地保护自然保护区”[11]49。分析《荒野法》得以通过的原因如下。

第一，霍华德 .扎尼泽的正确领导是《荒野法》得以通过的先决条件。扎尼泽曾先后出任美国荒野协会的执行秘书和主席。1956年，他起草了第一份荒野法议案草案，尽管重病缠身，他还是参加了华盛顿和西部的每一次荒野法案的听证会。在每次听证会上，他亲自为荒野法进行宣传。另外，他把荒野协会从一个小的、不起眼的组织，变成了国家著名的保护组织。“在他作为荒野协会执行秘书和主席时的接近20年的时间里，荒野协会的会员数增长超过了10倍；在扎尼泽去世时，荒野协会已经有超过25 000个会员”[12]。在荒野法议案最后的国会听证会后，扎尼泽于1964年5月5日死于心脏病，他为《荒野法》的通过奋斗了终身。

第二，《荒野法》得以通过是建立在之前荒野保护运动基础上的。黄石国家公园的建立，是政府开始保护荒野的开端。在赫奇赫奇筑坝之争中，尽管荒野保护者失败了，但“那些零星的、对荒野的热爱在争论的过程中正在迅速汇成一股洪流，迫使政府开始认识到自然保护力量的存在”[9]18。回声谷公园筑坝之争是1964年荒野法运动的预演，“面对更多民众的强烈反对，国会再也不能像1913年决定时那样坦率了。1965年，国会否决了在回声谷公园建立大坝的提议。在这次运动中，群众保护荒野的热情让国会和联邦政府大为震惊”[9]20。总之，这些荒野保护运动为1964年《荒野法》提供了宝贵的经验与教训。

4 经验与启示

纵观美国自然遗产保护的发展历程，我们可以汲取以下一些经验：

第一，美国国家公园管理局的权力是《国家公园管理局组织法》赋予的，它是联邦政府内务部下属的全权负责国家公园管理的部门，采取中央垂直管理模式，不受州政府任何形式的领导。目前，美国已有10个国家公园被列入世界自然遗产地，此外，还与加拿大共享2个世界自然遗产地。对于这些世界自然遗产，统一由国家公园管理局直接管理。而我国的自然保护区名义上是国家的保护地，实际上多由地方政府代管，国家法律的有效性在现实中往往取决于地方政府的政策。

第二，美国的自然遗产保护建立在较为完善的法律体系之上，这为自然遗产保护和管理提供了可靠的保障。我国正在建立健全社会主义法制体系，将自然遗产的保护纳入法制轨道是有效保护自然遗产的长远之计。呼吁尽快在国务院于1994年颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》的基础上出台《中华人民共和国自然保护区法》。

第三，美国有关自然遗产保护的法律得以不断完善，在很大程度上得益于美国公众环境意识的增强与公众的参与。国际荒野保护专家万斯 .马丁和艾伦 .沃森指出：“美国荒野保护经历最重要的一个贡献是，证明了公众参与和公众意见起到的重要作用。当我们环顾世界，可以发现最早的荒野保护就是来自公众的主张”[11]94。我国环保部门应在广大人民群众中大力进行环保工作的宣传和教育，提高人民的环境意识，如利用各种节日（如植树节、

地球日等）开展宣传、编写环境保护科普读物、组织环境保护先进人物评选等。另外，我国应立足于本国基本国情，加快自然保护区公众参与制度的建设，如在我国环境基本法及相关立法中进一步完善公众参与的具体的、操作性强的程序性规定。

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The Development and Experience of Natural Heritage Preservation in the United States——National Legislation Perspective

SHANG Yanjun
（No.3 Middle School of Datong, Datong 037000，China）

The United States is not only the first country to recognize the importance of natural heritage and to put forward the protection of natural heritage in the world, but also one of the successful countries for the management and protection of natural heritage .In the process of natural heritage preservation three national legislations that include“Yellowstone Act”,“National Park Service Organic Act ”and“ Wilderness Act”are very important. The paper focuses on the analysis of the reasons that the three national legislations are passed, and summarizes the experience about the protection of American natural heritage.

natural heritage；wilderness；environmental awareness；nature reserve

K712.0

A

尚彦军（1982-），男，历史学硕士，主要研究方向为世界近现代史、外国遗产与保护。E- mail∶syj118@tom.com.