引导民间资本有效参与PPP模式项目

引导民间资本有效参与PPP模式项目

当前，在全球范围内，PPP模式在基础设施建设领域得到广泛应用，英国、澳大利亚、加拿大、美国、日本等国的成功经验也在各经济体中发挥引导与推动作用。即便如此，各经济体对PPP模式的理解与运用仍存在较多差异，实施成效也参差不齐。尤其是如何运用成熟的PPP模式，高效、安全、可持续地推进本国和区域间的基础设施建设，这是包括中国在内的新兴经济体需要深入思考和探索实践的重要议题。

我国监管部门提出的“政府与私人资本”概念，其表述具有浓厚的中国特色，体现了有别于西方发达国家政治体制、经济形势等方面的独有特点，较易产成歧义，容易误解为只关注非政府部门的资金，比如称其为“社会资本方”则更为贴切。根据国际通行表述及PPP模式的要旨，其表述也是有别于政府部门，以下论述均采用私人部门代替。

一　我国PPP发展目前尚处于初级阶段

因政治及区域环境的不同，各国的PPP模式发展阶段差异较大。从灵活性和专业化程度可将PPP发展分为三个阶段。

发展中国家多处于第一阶段，灵活性低、专业化程度低。处于这一阶段的多为中国、印度、墨西哥、巴西等国。国家主要职能往往集中在建立政策和法律框架、对PPP具体的操作细节做出安排。PPP的模式较为单一，主要是政府主导。这一阶段PPP模式多面临着政府私人部门合约关系不明确，风险无法有效规避。

多数发达国家处于第二阶段，灵活性和专业化程度适中。主要国家有希腊、新西兰、荷兰、西班牙、法国等。

英国、加拿大和澳大利亚等少数国家处于最高阶段，项目灵活性和专业化程度均很高。英国和加拿大的项目集中在教育、医疗、交通等领域，而澳大利亚主要以基础设施为主导。

发展中国家多处于第一阶段，灵活性低、专业化程度低。

二　要正确认识社会资本参与的根本目的与合作动力

PPP项目普遍具有投资规模大、运营周期长、法律合同关系复杂等特点，加之风险分担机制的不对称性，使得项目前期谈判周期较长，实际收入减少，总体成本增加，项目融资能力减弱、现金流紧张带来财务压力，这些都束缚了PPP模式在很多新兴经济体的大规模发展。而其中最为关键的私人部门也饱受压力，始终面临多种风险敞口。

从参与PPP模式项目动机看，每个项目参与者都有不同层次动机和利益诉求。政府部门通常是利用民间资金解决基础设施短缺的问题，发挥私人部门的高效率，获得项目所带来的社会经济效益，改善设施和服务水平；而私人部门的动机主要是通过资金和管理优势，获取项目，赚取利润，并进一步扩大市场占有率。不同参与者对项目特性的认知偏差往往会导致公共部门与私营部门参与项目的动机不当。因此，为避免以上问题，政府在做出应用PPP模式决定之前，应比较不同模式的优缺点，以提高项目的建设和运营效率、提高服务水平为标准，选择最有价值的融资方案。一旦决定采用PPP模式，应进行项目的财务评估从而确定是否需要提供必要的支持；此外，应用PPP模式还需有合理分担项目风险和收益的考虑。对承包商而言，要成功获得并实施项目，最根本的就是要能够向公众提供高质量低成本的基础设施服务。

很多人错误地认为“采取PPP模式就是要把尽可能多的风险转移给私人部门”（主要是政府部门的理解）；“承担更多的风险就可以获得更多的回报，从而把承担风险看成是获得高额回报的机会）”（主要是私人部门的理解）。

事实上，让私人部门承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，必然会降低提供公共设施或服务的效率，增加控制风险的总成本，包括政府的成本。只有达到最优风险分担时，才能达到效率最高和总成本最低。也就是说，合理的风险分担应该是在各方都能接受的区间内寻找一个最优风险分担量。

三　推四广大支应柱用PPP模式需要

结合当前的经济形势与市场发展趋势，做好PPP模式的推广应用，需要四大支柱提供支撑。

一是倡导能力建设。树立创新意识，激发领导力，制定PPP行业规划，挖掘私营部门的潜力，拓展员工能力，完善外部知识。

二是营造有利环境。建立政策、法律、监管和机制框架；有序制定和出台能够协助、指导和管理公私合作的公共政策。

三是项目开发。建立“政府指导、企业参与、专家评估”的三位一体的项目开发机制；引入必要的智力支持，包括咨询、专家、分析工具、融资成本或采购建议。

四是项目融资。以银行为主设计多元化的信用增级产品；建立信用担保机构；通过适应性补偿基金项目为公共部门提供融资支持。

四　多措并举、引导和支持社会资本有效参与PPP模式项目的建设与管理

通过PPP模式支持基础设施建设，推动新兴经济体的经济增长与社会稳定发展，涉及政治、经济、法律、社会等多种因素的系统研究。总体来看，鼓励和引导更多的社会资本参与PPP项目，应遵循PPP模式的核心本质与基本理念,着重在以下方面采取必要的举措。

1.加强对PPP模式实质内涵正确理解的引导，厘清采用PPP模式的多重价值的优先次序。要重申PPP模式中社会资本在项目建设、运营、管理的高效与专业价值，而不仅仅局限在融资行为上。破解这方面的桎梏需要一个认识过程，当然也与目前的宏观经济形势、地方政府财政负债压力、国家战略实施的紧迫性等密切相关。

2.在社会资本对参与PPP模式的高涨热情带动下，需要冷静思考和回顾两年来所推动的实施经验与教训。以开阔的国际视野和横向的国际经验比较，对PPP模式推广应用的阶段性、适用性、有效性等进行缜密评估。需要注意的是，PPP作为传统交付模式的一种补充，仅在能够更好地实现在物有所值的情况下才得以使用，在公共投资中的比例只占少部分。即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家，PPP投资占公共投资的比例也不超过15%。澳大利亚有约50%的基础设施由私营部门交付，但只有约10%～15%是通过PPP方式提供。

3.加强专门立法、指导监督、学习调研等措施，激发私人部门参与的积极性。成立政府主导的PPP管理机构和技术咨询机构，给予统一的指导和监督；各级政府要不断加强对PPP知识的学习，做好有关PPP项目的法律规制与政策支持工作，创造良好的投融资环境和稳定的政治环境。政府与私人部门都要进行充分的市场调查，做好市场预测工作。

4.引导私人部门理性参与PPP模式项目。

不能抱有投机心理，试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点签订不平等的合同。显失公平的合同在项目的执行过程中容易造成政府出现信用风险。项目公司与授予特许权的政府之间的项目协议应在科学、合理、定量评估的基础上确定风险分担的基本框架与细则。

政府、私人部门、金融机构等参与各方要加强对项目的长期规划与可行性分析。提升构建项目的可操作性和经济效益；坚持由风险控制力最强的一方承担的原则，例如项目施工风险由私人部门承担，政治风险、法律变更风险由政府承担。充分借助和发挥国际组织的专家经验与监督指导作用，保障PPP项目的安全有效运作。

5.制定更加合理的金融扶持政策，鼓励各类金融机构提供安全、稳定的金融服务。开发性金融机构、政策性银行参与PPP项目，可以发挥中长期融资优势，为项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，拓宽PPP项目的融资渠道。对于国家重点扶持的基础设施项目，如水利、污水处理、棚改等项目进行特殊信贷支持，如长期优惠利率贷款等。此外，政策性银行还可以提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并主动帮助各地做好建设项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，提高PPP项目的运作效率。

商业银行参与PPP的方式主要包括两类：为项目提供信贷融资支持，以基金方式入股资本金。引入银行资金支撑项目的可持续运作，要重点设计严谨的信用结构和现金流分析，可以通过资金融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式参与PPP项目。在PPP产业基金模式下，金融机构可与地方政府和项目运营方签订产业基金合同，对能够产生稳定现金流并且收益率较为合理的基建项目进行合作，通过设立有限合伙制PPP产业基金的形式参与基础设施建设。

政府、私人部门、金融机构等参与各方要加强对项目的长期规划与可行性分析。