馆藏民生档案利用存在的问题及对策——以青岛市黄岛区档案馆为例

文·潘爱国　罗俊



馆藏民生档案利用存在的问题及对策
——以青岛市黄岛区档案馆为例

文·潘爱国罗俊

随着我国政治、经济、文化的发展，人民群众对与自身利益息息相关的民生档案的利用需求越来越大，对档案部门提供民生档案利用服务水平的要求也越来越高，档案部门对民生档案工作的重视提到了前所未有的高度。黄岛区档案馆馆藏档案中属于民生档案的主要门类有婚姻登记档案、公证档案、出生档案、就工就业档案等，共计1万余卷（件）。民生档案利用最多的是婚姻登记档案和就工就业档案，利用人次超过全馆总利用量的一半以上，利用者以个人为主。在长期从事提供档案利用服务的实践中，笔者发现民生档案的利用面临一些亟待解决的问题和困难。

一、民生档案利用存在的问题

（一）民生档案检索利用难

经过多年的档案信息化建设，黄岛区档案馆馆藏档案目录数据库已经全部完成，基本实现计算机检索。婚姻登记档案、公证档案、出生档案等民生档案是由专门的组织机构形成，有特定的整理规范，形成系统独立的检索工具，因此在查阅利用时检索相对比较简单直接，通常只要依据民生档案当事人的姓名或者身份证件号码即可准确检索出结果。但是，像就工就业档案在本馆馆藏中没有形成一个独立的门类，它当中的职工调转介绍信、招工花名册、会计凭证中的工资表等，多分布于人事局、劳动局、破产企业等多个部门形成的各类档案中。例如，企业职工退休时，因为个人人事档案中缺少某个时期在某个企业工作的证明材料，工龄计算不完整，就需要到区档案馆查阅就工就业的档案。由于机关、企事业单位的人事调动、招聘员工等活动一般会经过本地人事局或劳动局批准或者备案，所以相关的调动介绍信存根或招工花名册等文件材料一般会归入这些部门的文书档案。但是，因为有很多档案材料中的人名数据没有录入计算机，或者利用者提供的姓名与档案登记中的信息不符，就会影响档案的检准率。工作人员经常需要在档案原文中查找对应的人名信息，检索起来有较大困难。还有许多破产企业的老员工为了证明自己在该企业工作经历，需要到档案馆查阅企业发放工资登记表来证明自己的员工身份。这些工资表通常保存在会计凭证中。会计档案一般只有案卷目录，计算机根本检索不到准确信息，工作人员往往要花费大量精力和时间翻阅原始会计凭证档案。另外，会计凭证的保管期限是15年的，如果按照规定定期销毁，很可能会影响企业员工的利益。

（二）利用目的审核难，权限不好把握

民生档案中的信息基本都与人有关，有许多信息会涉及到个人隐私，所以民生档案一般属于控制利用。区档案馆的工作人员在提供民生档案利用过程中都比较谨慎，严格按照相关的规定和程序对利用者的利用目的进行审核，然后再确定利用者是否有权限利用档案。

以婚姻登记档案为例。一方面，随着经济活动领域扩大、社会流动人口增加、对外交流增多，人民群众对婚姻登记档案的利用需求也不断增长，如办理调转工作、居民动迁、异地落户、房屋买卖、经济索赔、遗产继承、计划生育、出国定居、留学探亲等事项中，都需要通过婚姻登记档案来出具有关证明。另一方面，人民群众的法律意识、维权意识增强，对于与自身利益相关的婚姻登记档案，既希望有关部门能够妥善保管，又要求在维护自身权益时能够发挥作用。民政部和国家档案局联合发布的《婚姻登记档案管理办法》中明确规定：婚姻当事人持有合法身份证件，可以查阅本人的婚姻登记档案；婚姻当事人因故不能亲自前往查阅的，可以办理授权委托书，委托他人代为办理，委托书应当经公证机关公证；人民法院、人民检察院、公安和安全部门为确认当事人的婚姻关系，持单位介绍信可以查阅婚姻登记档案；律师及其他诉讼代理人在诉讼过程中，持受理案件的法院出具的证明材料及本人有效证件可以查阅与诉讼有关的婚姻登记档案……

对于档案馆工作人员来说，婚姻登记当事人查阅利用自己的婚姻登记档案信息是最常见，也最容易审核并确定利用权限的；公、检、法等机关因公需要查阅也比较好判断，按照规定审核利用者的利用目的及相关证件即可确定是否可以提供利用。但是在实际工作中，经常会出现各种突发状况，比如有的婚姻当事人既不能亲自到档案馆查阅，又来不及办理书面委托，而只是口头委托亲朋帮忙查阅；有的利用者希望查阅配偶过往婚姻信息；有的当事人远在外地甚至国外，来电话要求先查一下看看是否有与之相关的信息，再决定是否到现场查阅；有的婚姻当事人向工作人员陈述，因遭到家暴，想办离婚却拿不到结婚证，到档案馆开证明，身份证件又被配偶藏匿……凡此种种，各种理由五花八门。区档案馆的工作人员坦言，要仔细甄别利用者的利用目的，确定利用权限并不容易。有时候针对个别利用者的具体情况，于情于理感觉都应该为其提供利用服务，但是鉴于相关法律法规和规章制度的明文规定，只有详细解释相关政策，拒绝提供利用，往往得不到当事人的理解，实属无奈。

（三）民生档案利用出证难

《中华人民共和国档案法实施办法》规定，“《档案法》所称档案的利用，是指对档案的阅览、复制和摘录。” 目前，到档案馆查阅利用档案最常用的出具证明方式是提供复制件，也就是打印出经过数字化后的档案复制件，加盖档案馆“查档专用章”，即可作为档案凭证。出具档案证明是计算机技术应用于档案管理利用的创新之举。比如婚姻登记档案，根据计算机档案管理系统中检索到的婚姻登记档案信息，按照固定的格式打印出婚姻登记档案证明，加盖档案馆“查档专用章”，其效力已被婚姻登记部门及其他相关单位认可，等同于结婚证或者离婚证，甚至在办理出国、购房等事务时，档案馆开具的婚姻登记档案证明材料比当事人手中的结婚证更有说服力。但是，在提供婚姻登记档案时，经常会遇到利用者要求档案馆开具“无婚姻记录证明”，就是给适婚年龄的未婚公民提供单身（未婚）证明，以办理购房、出国等事宜。通常，档案馆都是依据查询到的档案提供复制件或者出具证明，但是对未查到的档案是否也该按利用者的要求开具未查到的证明呢？在《档案法》《档案法实施办法》以及其他相关法律法规中都没有明确规定，这让接待利用的工作人员十分为难。为此，2011年青岛市档案局发布《关于规范婚姻档案查阅利用的通知》，要求利用者无论是否查到所需要的婚姻档案，档案馆都应按利用者要求出具相关证明，并且对未查到婚姻登记档案的证明制定了规范的格式文本。这一举措在一定程度上为区档案馆应对类似利用需求提供了制度保障。2015年民政部下发《关于进一步规范（无）婚姻登记记录证明相关工作的通知》。通知规定除个别情况外，婚姻登记部门不再出具（无）婚姻登记记录证明，困扰档案馆多年的问题终于得到彻底解决。

（四）个别门类民生档案利用率低

馆藏民生档案中利用率最高的就是婚姻登记档案，但是并非所有民生档案都具有很强的利用价值，比如出生档案自进馆以来就少有人问津。导致出生档案利用率低的主要原因，一是规模小，数量少。目前进馆的出生档案只有一千多件，主要是黄岛区第一人民医院移交的3年的出生档案。二是档案信息著录不完整，只登记了出生婴儿的母亲的姓名、出生日期等少数档案信息。三是宣传不到位，很多市民根本不知道有出生档案，也不知道档案馆可以查阅出生档案。

二、解决问题的对策和建议

（一）加强民生档案管理，做好民生档案信息化工作

民生档案检索利用难，主要原因之一是档案馆基础工作有待加强。档案馆应该为每一个进馆的民生档案门类建立系统的数据库，提高档案目录质量，尤其要大力完善人名数据库，因为民生档案主要记录个人的信息，以人名索引进行检索可以最大限度提高利用效率。

（二）完善民生档案利用制度，强化依法治档

要从制度上保障民生档案利用工作合理合法，完善与档案利用相关的法律法规或部门规章制度，确保工作人员开展利用服务时有章可循。比如出具相关证明，最好有明确的行业标准、详细的工作流程和统一的格式文本，避免因法律上的漏洞对本行业或本部门造成负面影响。

（三）优化进馆民生档案资源，注重质量，宁缺毋滥

民生档案范围广泛，档案馆没有必要也不可能把所有的门类都纳入进馆范围，应该采取“择优入馆、重点接收”的方式，重点做好几种常用门类的民生档案接收入馆，并对于档案生成单位长期保管确有难度的民生档案适度接收。总的原则是方便管理、方便利用，而不是来者不拒，多多益善。

（四）提高档案工作人员的业务能力，做好利用服务

面对形形色色的利用者和各种各样的利用需求，档案工作人员应不断提高业务水平，增强处理复杂问题的能力，比如鉴别利用者利用目的虚实的能力，鉴定利用者身份证件真假的能力，以及化解矛盾、沟通疏导的能力。

（五）与时俱进，积极推进档案工作改革创新

民生档案管理是新形势下档案部门的重要工作之一，对传统的档案工作模式必须与时俱进、改革创新。一是突破固有的思维，顺应发展的需要，比如，对破产企业有价值的会计档案应适当延长保管期限。二是可以利用先进技术辅助档案利用工作，如身份证识别系统、自助查阅系统等。

总之，做好民生档案利用工作，是改善民生、构建和谐社会的需要。在实践工作中，如何做到既做好服务，又不出现泄密情况，档案部门需要更加完善的法律和制度来保障，档案工作人员需要更高的智慧来应对。

（作者单位：青岛市黄岛区档案馆）