“五四宪法”中的质问制度分析

邓渊哲

吉林大学行政学院，吉林　长春　130012



“五四宪法”中的质问制度分析

邓渊哲

吉林大学行政学院，吉林长春130012

摘要：当今我国人大质询制度是由“五四宪法”确立的质问制度发展而来的。“五四宪法”确立的质问制度在制宪过程中不断斟酌，并在一定程度上借鉴了旧中国宪法中的有益经验，同时在本土性与国际性之间寻求合理的平衡。其保障代表知情权与发言权、人大监督权的立法原意非常鲜明，程序上有很强的可操作性，为此后质询制度的发展提供了规范与经验。

关键词：“五四宪法”；质问制度；监督

根据宪法和法律规定，我国人大质询制度是监督“一府两院”的重要制度，也是最早建立的人大监督制度。回顾历史，“五四宪法”确立了人大质问制度，“七五宪法”删去了有关质问的规定，“七八宪法”以来改称“质询”，并发展与完善了质询制度。[1]因此，分析“五四宪法”中的质问制度，对于充分认识当今我国人大质询制度、增进制度自觉与制度自信具有重要意义。下文主要运用规范实证分析法和比较法的方法，首先探究质问制度的内涵，然后基于“五四宪法”制宪过程考察“质问”的由来，最后在比较法的视野中理解质问制度，并总结“五四宪法”中的质问制度的特点与影响。

一、质问制度的内涵

“五四宪法”第36条规定“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”[2]

一九五四年通过的两部组织法对质问制度作出具体规定。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第34条规定“全国人民代表大会代表向国务院或者国务院各部、各委员会提出的质问，经过全国人民代表大会会议主席团或者全国人民代表大会常务委员会提交受质问的机关。受质问的机关必须向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会负责答复。”[3]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第17条规定“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表向本级人民委员会或者本级人民委员会所属各工作部门提出的质问，经过主席团提交受质问的机关。受质问的机关必须在会议中负责答复。”[4]

可见，“五四宪法”确立了质问制度，但对质问的程序作具体规定的是两部组织法。“五四宪法”中质问制度的内涵即是全国人大代表在大会期间有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出问题，这些问题与被质问对象的工作相关并由其负责答复，质问的目的是保障代表的知情权、便于代表提出对政府工作的意见，实质是人大行使监督职权的一种方式。

二、基于“五四宪法”制宪过程考察“质问”的由来

第一，“五四宪法”在制宪过程中参考过中国宪法史上的所有宪法，因而首先需要考察“质问”一词在旧中国宪法中的使用，以判断参考借鉴的可能性。作为宪法草案初稿主要起草人的毛泽东说过“这个宪法草案也总结了从清朝末年以来关于宪法问题的经验，从清末的“十九信条”起，到民国元年的《中华民国临时约法》，到北洋军阀政府的几个宪法和宪法草案，到蒋介石反动政府的《中华民国训政时期约法》，一直到蒋介石的伪宪法。”[5]

那么“五四宪法”确立的质问制度是否借鉴了上述几部宪法中的质问制度呢？考察这些宪法文本可以发现，首次出现“质问”的宪法是民国元年的《中华民国临时约法》，这部参考法国内阁制模式而制定的宪法在第十九条中规定了参议院的职权之一即“得提出质问书于国务院，并要求其出席答复。”[6]其后，民国二年制定的《中华民国宪法草案》、1923年建立了较完备的责任内阁制的《中华民国宪法》，都有类似关于“质问”的规定，即都要求议会书面提出质问书，由行政机关予以答复。[7]1946年通过的《中华民国宪法》是在权力分立制衡的原则下制定的，首次出现了“质询”的字眼，规定了立法委员的质询权。第57条规定行政院对立法院负责，负责的方式之一是“行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责。立法委员在开会时，有向行政院及各部会首长质询之权。”[8]

由此可见，在旧中国宪法中，“质问”比“质询”更常用，但二者意思相近，在政治制度层面，“质问”和“质询”都是指议会拥有向行政机关提出问题的权力并应当得到答复。从旧中国宪法的制宪者借鉴西方宪法和政体的背景来看，这两个词汇也是西方议会监督制度中对应词汇的翻译；从法律程序和后果来看，“质问”和“质询”并无不同。由此可知，二者的区分只在于中文语境中的情感强度不同，“质问”在措辞上比“质询”更具情感强度。“五四宪法”确立的质问制度在用词上选择了“质问”，应该有借鉴旧中国宪法的因素。

第二，“五四宪法”在制宪过程中几易其稿，每一稿都涉及质问制度，因此回顾制宪过程中的这几个重要文献，有助于理清质问制度的形成过程。

在1954年3月23日形成的《中国共产党中央委员会1954年宪法草案(初稿)》中，第32条规定“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院所属各机关提出质问和询问，受质问和询问的机关必须答复。”[9]这里把质问和询问并列，同为全国人民代表大会代表向国务院或者国务院所属各机关提出的问题，且受质问和询问的机关必须答复。1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国1954年宪法草案》，第36条对“质问”作出规定“全国人民代表大会有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”[10]与初稿相比，删去了询问，仅保留质问；把提出质问的主体由“全国人民代表大会代表”改为“全国人民代表大会”；把受质问的机关由“国务院或者国务院所属各机关”细化为“国务院或者国务院各部、各委员会”；并增加了“负责”一词，强调受质问的机关要对答复代表提出的质问负责任。最终，“五四宪法”在对质问制度的规定中把提出质问的主体确定为全国人大代表，定稿为“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”[11]质问制度就这样形成了。

三、比较法视野中的质问制度

在比较法的视野中，西方国家议会监督的理论与实践源远流长，其中的质询制度就是如此。需要说明的是，在比较法视野中，一般把西方国家的议员对政府提出问题并由政府负责答复的制度统称为质询制度。这与我国“五四宪法”所称的质问制度的实质是一样的。因此，从比较法的视野考察“五四宪法”确立的质问制度，能够加深对其的理解。

第一，“五四宪法”在质问制度方面对西方的借鉴有限。“五四宪法”“是本国经验和国际经验的结合。我们的宪法是属于社会主义宪法类型的。我们是以自己的经验为主，也参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西。”[12]从毛泽东的这番话可以看出，1954年宪法主要借鉴的是社会主义国家的宪法，而质询制度源于英国，且西方实行议会制的国家在质询制度上多以英国为摹本，相较之下，以苏联为首的社会主义国家的此项制度都是不完备的——在宪法条文中语焉不详，在实践中缺乏经验积累。制定“五四宪法”期间参考过的西方资本主义国家的宪法是法国1946年宪法，但由于这部宪法实行的是多党制下的议会共和制政体，其严厉的质询权可以引发倒阁权，因而并不适合我国借鉴。实际上，由于二战等因素的影响，当时的议会质询在法律规范和实践中比较成功的西方国家很少，借鉴英国几乎是最好的选择，但英国宪法是内容庞杂的不成文宪法，关于议会质询的规定散见于宪法性法律文件中，也包含在没有书面成文法律规定的宪法性惯例中。在我国制定“五四宪法”的迫切性、通过宪法确立重大原则问题的必需性都很强的形势下，不适合仅仅为了借鉴质问制度而研究复杂的英国宪法。所以，“五四宪法”对西方议会质询制度的借鉴不足是在情理之中的，也是不可避免的。

第二，“五四宪法”确立的质问制度较之西方有其特点。在西方实行议会制的国家中，质询即议员针对政府行政方面的事项向政府首脑或部门负责人进行质疑并要求答复，它是议会对政府行使监督权的方式之一。“议会行使此权，其表面目的在向政府探寻某一事件的内容，在实际上则往往具有监察行政的作用。”[13]西方议会制度较为细致地区分了三个方面。

把质询分作询问和质问，是依据产生的法律责任和政治责任的不同。“依照法国议会制度，质询的种类有二：一为询问(question)，又一为质问(interpellation)。询问为发问的议员与被问的国务员间之事，以问答相终始，不能成为辩论的出发点；但质问必附有辩论，辩论终毕，议院对于内阁全体或某某特别国务员，往往可有信任与不信任的表示。所以询问的性质不严重，亦不会引起政潮；而质问则往往可以引起政潮。英制仅有询问而无质问，欧洲大陆各国议会制则大都类似法制，兼有询问及质问。论者因谓大陆各国内阁之不能安定，质问制的存在为重要原因之一。”[14]把质询分为口头质询和书面质询，是依据提问与答复方式的不同。在质询制度历史最悠久的英国，最早实行的是口头质询，1918年后由于口头质询的数量增多而不能在固定时间内答复完毕，因此书面质询即书面提问并书面答复的质询作为补充而出现。把质询分为质询首相和质询大臣，是依据答复对象的不同。以往，英国议员的质询都只针对相应的政府部门，政府部门派出国务大臣或第一大臣负责答复。而在1961年7月专门设置首相答复质询的机制之后，质询对象包括了首相和大臣。[15]

我国质问制度没有作如此细致的区分，也没有相应的严密复杂的程序，但其保障代表知情权与发言权、人大监督权的立法原意是非常鲜明的，简便易行的程序有很强的可操作性。这对今后我国质询制度的发展产生了良好影响，为完善质询制度提供了规范与经验。

[参考文献]

[1]全国人大常委会法制工作委员会国家法室.<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>释义及实用指南[M].北京：中国民主法制出版社，2013.

[2][3][4][5][11][12]全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室.人民代表大会制度重要文献选编[M].北京：中国民主法制出版社.北京：中央文献出版社，2015.

[6][7][8]张晋藩.中国宪法史[M].北京：人民出版社，2011.

[9][10]韩大元.1954年宪法制定过程[M].北京：法律出版社，2014.

[13][14]王世杰，钱端升.比较宪法[M].北京：商务印书馆，2010.

[15]唐晓著.议会监督[M].北京：世界知识出版社，2009.

中图分类号：D921

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)22-0100-03

作者简介：邓渊哲，吉林大学行政学院，硕士研究生，研究方向：民主理论与中国政治。