国有土地上房屋征收与补偿过程中国家权力的限制应用——对比《房屋拆迁管理条例》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》

曾　鹏　彭江江

三峡大学，湖北　宜昌　443002



国有土地上房屋征收与补偿过程中国家权力的限制应用
——对比《房屋拆迁管理条例》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》

曾鹏彭江江

三峡大学，湖北宜昌443002

摘要：对我国城市居民而言，房屋往往是家庭财产的主要组成部分，房屋征收从程序启动、范围确定、补偿标准、组织实施到救济措施的各个环节都与被征收房屋价值息息相关，因而对被征收人利益产生重大影响。《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施以后，房屋征收与补偿的主体严格限定为市、县级人民政府，国家权力的行使贯穿征收补偿的全过程，为使被征收人权利得到保护，有必要对国家权力的行使进行一定的限制。

关键词：政府角色；公共利益；权利救济

社会经济的发展和城市骨架的扩张需要持续不断的土地供应，但经过多年发展，城市中的空白土地已经趋近为零，要获得新的建设用地，只能对拟开发土地上的房屋依法进行征收，而征收必然要给予被征收人以合理补偿。在这一过程中，一方面，政府必须追求公共利益的最大化，尽可能降低征收补偿成本；另一方面，政府作为公民权利的保护者又必须尽可能保证被征收人利益，多年以来，房屋拆迁往往伴随着社会矛盾激化等问题。重要原因之一就在于房屋拆迁行中一定程度上的国家权力无序应用，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，城市房屋拆迁被国有土地上房屋征收取代，相关规定发生根本性变化，大大强化了对国家权力的限制，更好地体现了对公民合法权益的保护。

一、政府角色变迁

(一)《城市房屋拆迁管理条例》关于政府角色的规定

2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)第五条规定从国务院直至市县级人民政府的相关部门对对应相许的城市房屋拆迁进行监督管理①，将政府在房屋拆迁中的作用明确界定为监督管理，亦即对房屋拆迁的环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标，具体手段包括房屋拆迁许可证颁发、拆迁工作人员证件办理、拆迁补偿合同备案归档、拆迁争议的调解和裁决等。除此之外，绝大多数地方均成立了房地产主管部门下属的二级事业单位直接承接房屋拆迁任务。

从字面上看，政府并不直接作为主体实施拆迁，但从实际操作上看，交通、水利、市政工程等财政投资的公益性、基础性项目建设以及部分重点招商引资项目的过程中，政府、政府工作部门(下属事业单位)直接参与拆迁过程甚至直接实施拆迁，事实上形成了对《拆迁条例》第五条规定的突破，并且这一模式下，由于房屋拆迁人与被拆迁人就被拆迁房屋本身价值和补偿标准存在不可避免的博弈关系，房屋拆迁管理部门既亲自实施拆迁，又要对自身拆迁行为进行监督管理，极易导致国家权力的滥用和政府公信力的丧失，侵害被拆迁人的合法权利。而在房地产开发项目中，则多由开发建设单位自行委托房屋拆迁单位实施拆迁，房屋拆迁管理部门按照前述方式对房屋拆迁单位实施监督管理。

(二)《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于政府角色的规定

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)第四条规定市县级人民政府负责房屋征收补偿工作②这一规定将政府确定为房屋征收与补偿工作的组织实施方，政府从拆迁活动的第三方监管者变为亲身参与者和实施者，同时国务院、省级人民政府不再承担房屋征收有关工作，进一步促成了房屋征收工作下沉。

第五条规定《征收条例》第四条同时规定，政府可以就房屋征收补偿的具体工作委托给具体的房屋征收实施单位，这一规定的出台具有极大实践指导意义，从实践上看，《征收条例》中规定政府负责房屋征收，但同一地区往往有多个征收项目在同一时间段内实施，政府及政府确定的房屋征收部门自身工作人员往往难以满足工作需要，不可避免要引入专门从事房屋征收的实施单位来承担具体工作，从法律意义上看，委托关系中，相关法律责任及后果均由委托人承担，因此这一委托行为并未改变房屋征收与补偿工作的政府属性。同时，房屋征收与补偿工作涉及资金数额较大、社会关注度高，如果放松监管，放任实施单位完全自行操作，极易使实施单位肆意压低被征收人补偿数额以谋取自身经济利益，因此，《征收条例》第五条一方面规定房屋征收部门承担受委托实施单位行为后果的法律责任使房屋征收部门主动规范受其委托的征收实施单位依法实施征收，另一方面明文规定房屋征收实施单位不得以营利为目的，从根本上杜绝了其违法谋取经济利益的可能性，从而进一步凸显了房屋征收与补偿行为的政府属性和公益属性。

(三)《拆迁条例》与《征收条例》关于政府角色规定的变化

从实践上看，《拆迁条例》规定存在种种不足之处：一是规定与实践不尽一致，《拆迁条例》赋予了政府拆迁行为第三方监督者、裁判员的身份地位，而在实际操作中出于力量集中的考虑，或者是出于利益考量，政府往往成为“运动员”直接参与拆迁，并出现各种违规现象。政府作为“裁判员”对自身行为进行监督，导致行政权力滥用，存在制度性风险；二是不利于市场秩序的规范，政府拆迁与建设单位拆迁并存，不同性质的主体从事同一行为，监督管理标准和操作空间往往不同，甚至可能出现商业开发项目借助政府力量实施，强行压低被拆迁房屋补偿价格的情况，从而变相改变拆迁人与被拆迁人平等民事主体的地位，不利于保护被拆迁人利益。有鉴于此，《征收条例》第五条将征收补偿主体限定为政府，排除了其他市场主体直接参与征收，使得征收行为更加规范，更有利于维护政府公信力。

二、公共利益界定

(一)《城市房屋拆迁管理条例》关于公共利益的界定

《拆迁条例》全文无“公共利益”的表述，在第三条规定了房屋拆迁在规划、环境、文物保护等方面应当符合的部分条件③，这一规定近似于房屋拆迁活动的目的与限制条件，部分内容似乎将公共利益具体化，但城市旧区改造、生态环境改善、保护文物古迹并不能涵盖公共利益的全部外延，符合城市规划也不能保证当然符合公共利益要求。其弊病在于：由于不明确限定房屋拆迁前提，致使除正常的公益性拆迁外，大量商业性拆迁也可以合法纳入其中，而《拆迁条例》有关规定将拆迁启动决定、拆迁补偿标准制定、拆迁纠纷裁决、强制拆迁执行等权力全部赋予政府(并且往往是同一政府主体)，一旦监督缺失，政府滥用权力即成为可能，极易引起政府权力寻租。在商业性开发中，建设单位为追求经济利益的最大化，不可避免会压低对被拆迁人的补偿标准，相对而言被拆迁人本已处于弱势地位，一旦商业性开发找到政府权力寻租空间，被拆迁人利益受损便无法避免且难以救济，从实践上看，在信访矛盾中，商业性开发造成的拆迁矛盾往往占据绝大多数比例。

(二)《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公共利益的界定

《征收条例》第八条规定④对符合条件的情形进行了详细规定，并明文列举了符合规定的八种情形，超出八种情形之外市县级人民政府不得启动房屋征收。与《拆迁条例》相比，其区别主要体现在：1.明确房屋征收只能因公共利益发起，杜绝了因商业项目发起征收的可能性，从而避免了政府与商业开发建设单位结成利益共同体；2、以列举方式明确了公共利益范围，《征收条例》没有以概念性规定获描述性规定来界定公共利益，而是以明确列举的形式进行说明，避免了政府“模糊操作”和“有权任性”的自由裁量，以其他方式将公共利益范围进行任意扩大；3.明确公共利益的其他情形只能由法律、行政法规规定，将公共利益的最终解释权收归国家层面，避免了地方政府通过规章、地方性法规、规范性文件等其他形式为不符合公共利益的房屋征收行为启动开辟通道。

但是，从另一方面看，由于《征收条例》已经将房屋征收严格限定为政府行为，开发建设单位不得介入房屋征收环节，因此土地招拍挂条件已从《拆迁条例》时代的“毛地交付”(即土地出让后由开发建设单位自行组织其上房屋拆迁)转变为《征收条例》时代的“净地交付”(即政府完成国有土地上房屋征收后再进入土地出让环节)，但多数地方在重点招商引资项目和为城市未来发展预留的土地储备项目并不完全符合《征收条例》第八条规定。尤其是在大型基础设施建设中，对于项目用地范围内的被征收人，按照《征收条例》第二十七条关于实施房屋征收应当先补偿、后搬迁的规定，应当事先建设好安置房屋，这一部分安置房屋所需建设用地上房屋征收往往难以符合《征收条例》第八条规定。更为重要的是，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发〔2013〕25号)明确提出2013年至2017年需完成全国各类棚户区改造任务1000万户，《意见》本身并无对“棚户区”需满足的具体条件描述，而“棚户区”这一概念在《征收条例》第八条中缺乏直接对应选项，只有“危房集中、基础设施落后”的表述可以在一定程度上套用到“棚户区”改造之中，因此，各地开展棚户区改造过程中进行套用一方面存在将“棚户区”范围扩大到其他征收项目的可能，一方面不能确定征收范围一定满足“棚户区”要求。

三、权利救济

《拆迁条例》第十六条规定⑤规定了政府裁决作为拆迁争议的解决方式，这一规定包含两层含义：一是拆迁争议首先应当申请政府裁决，与之对应的，2014年修改之前的《行政诉讼法》规定有关房屋拆迁的行政诉讼必须以行政裁决为前置条件，即使被拆迁人利益受到侵害，也必须首先申请政府裁决，待裁决作出后才能提起诉讼。二是同级裁决，即裁决必须由房屋拆迁管理部门或其同级政府作出。这一规定的局限性体现在：一是被拆迁人选择权利救济形式的权力受限，给了房屋拆迁管理部门及其同级政府先行处置权力，在这一处置过程中，房屋拆迁管理部门及其同级政府完全可以通过其他方式对本不符合规定的拆迁行为进行补正，将拆迁争议消弭在本级，避免承担本应承担的违法责任；二是同级裁决，由于拆迁人、拆迁管理部门、作出裁决的政府处于同一级别，难以避免可能存在的利益纠葛，使得裁决过程和执行过程无法保证客观公正。

《征收条例》第二十六条规定⑥明确界定了政府作为房屋征收人与被征收人发生争议后，政府先做出征收补偿决定，被征收人对征收决定不服的可以自行选择行政复议或者行政诉讼的救济方式，这一规定与《拆迁条例》第十六条相比，首先是赋予了被征收人权利救济形式的选择权，被征收人可以自行选择行政复议或者行政诉讼，不再把政府内部处置行为作为司法救济的前置条件；其次是将原有的同级裁决改为行政复议，由于行政复议由上级人民政府作出，更能保证复议决定的合法公正及实际执行效力，从而更有利于保护被征收人合法权利。

[注释]

①<城市房屋拆迁管理条例>第五条“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门(以下简称房屋拆迁管理部门)对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理……”，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作.房屋征收实施单位不得以营利为目的.房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任.”

②<国有土地上房屋征收与补偿条例>第四条 “市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作.”

③<城市房屋拆迁管理条例>第三条“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹.”

④<国有土地上房屋征收与补偿条例>第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(一)国防和外交的需要；(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要.”

⑤<城市房屋拆迁管理条例>第十六条“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。”

⑥<国有土地上房屋征收与补偿条例>第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼.”

作者简介：曾鹏(1977-)，湖北宜昌人，三峡大学政法学院副教授，中南财经政法大学宪法与行政法学专业博士研究生；彭江江(1982-)，湖北宜昌人，三峡大学法学与公共管理学院，2013级马克思主义法学与法治实践专业硕士研究生。

中图分类号：D922.33

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)13-0120-03