农村宅基地流转制度相关问题研究*

丁思遥　王　成

南京审计大学法学院，江苏　南京　211815



农村宅基地流转制度相关问题研究*

丁思遥王成

南京审计大学法学院，江苏南京211815

摘要：2015年中央一号文件提出的“推进农村集体产权制度改革”及“推进农村土地制度改革试点”举措再次使农村宅基地流转成为热点问题。我国对农村宅基地流转一直是限制的，但随着社会的发展也带来了很多问题，一号文件改革措施的提出使得我国农村宅基地流转成为一种可能。本文从宅基地流转的可能性、必要性探究农村宅基地流转的相关问题，以实现农村宅基地合法有效流转，保护农民权益。

关键词：宅基地流转；使用权；农民权益

在我国推进城镇化的大背景下，土地制度改革被认为是推进城镇化的突破口。由于我国实行城乡二元制的土地结构，农村集体土地不能自由流转。随着经济建设的全面开展，城市存量建设用地日益匮乏，而农村及城乡结合地区的土地利用缺乏合理性，造成了资源的浪费。本文以保护农民权益为视角，探索宅基地流转的有效方法，实现城乡和谐发展。

一、现今的中国宅基地流转制度立场

如果将相关法律法规等进行简单梳理，我们很明显的就可以发现，对于农村宅基地的流转我国的态度是限制的。而这限制可以说又具体的体现在了对象、方式、用途等等方面。首先，对于农村宅基地流转的对象，应当是在本集体经济组织内部的成员，宅基地流转对象不得是城镇居民①，否则就不具有购买该处宅基地的主体资格，也就是说，向本集体经济组织成员以外的人转让农村宅基地的行为是根本无效的，同时转让方需拥有两处以上宅基地且受让方并不拥有。其次，是在宅基地流转的方式上，宅基地得使用权不能够单独的进行转让买卖，“地随房走”，不得进行单独买卖、赠送，严禁抵押等等，而与此同时还需要征求集体经济组织的同意、许可。再说关于农村宅基地流转的用途限制，我国规定农村宅基地只得用于农业方面的生产活动，不得用于投资开发、城镇建设、交通运输使用等等非农业建设。

二、形成如今宅基地流转制度的原因

(一)我们中国固有的资源限制

我国是一个拥有13多亿人的人口大国，而我国的如今可利用的、可供居住土地资源却很少。因此我国一直实行最严格的土地管理制度，为维持社会稳定，保护农民最根本的权益，避免有些宅基地使用权人转让宅基地后便无处可依的现象发生。

(二)宅基地制度本身的特殊性

宅基地使用权是农民因建造自有房屋而对集体所有的土地享有占有、使用的权利。我们的宅基地使用权仅限于农民作为本集体组织的成员申请获取，基本上是无偿的，具有福利性，土地用益物权在法律上优先于土地使用权②。最特别的一点是，宅基地的使用权不同于其他商业用地、住宅用地等等是没有限定年限的，这一定程度上也是保障农民权益的体现。

(三)农民财产权益的维护

按照三中全会的要求，应赋予农民更多财产权力，保障、维护农民根本权益，然而在如今的市场上却很有可能出现如买卖的竞争程度太低价格就越低的现象，也很有可能一旦开放宅基地流转市场，城市居民就会涌向农村买地建房，冲击耕地红线，威胁农民的基本权益，农民的财产权益更难得到维护。

三、如今农村宅基地流转制度的优点以及危害

确实，如今的农村宅基地制度一定程度上维护了农民相关利益，保障农民的居住，有效的避免了农民转让宅基地后居无定所的现象发生，维护了社会的稳定；国家坚守“十八亿亩的耕地红线”，保护耕地，农用地只能用于农业生产，保证粮食安全，促进农业发展、鼓励休闲农业发展；宅基地确权，保障农民土地财产，明晰农村宅基地的产权，一定程度上减少由于宅基地权属争端引起的各种纠纷。

然而宅基地流转制度仍然存在大量危害：

(一)首当其冲的便是农村的“空心村”现象，大量土地闲置。如今大量农民涌进城镇，务工、经商等等，许多农民年老也入城投靠子女，而法律约束宅基地流转的主体只能限于集体组织内部，也就是不允许城镇人民购买宅基地，这大大的局限了流转范围，农民丧失了大量的潜在市场，可以想象由此局限的内部转让势必是以一个很低的价格进行，与其贱卖不如闲置，完全背离了“节约集约利用土地”的原则。

(二)如今现实中“一套换多套”的征地补偿安置措施，让人们产生了占得越多得到的补偿越多的想法，在无形中加剧了“人减地增”的反常现象发生，农民一旦占用了宅基地，都想尽办法的多占，不论是否合法，即使闲置不用，都是希望由此获得利益补偿款项，实现“一夜暴富”的美梦，由此加大了宅基地管理难度。

(三)城镇人们不允许购买农民的宅基地，然而农民却可以自由的在城镇买房居住。居住自由是人们的基本权利，人们应能够自由选择自己的居住环境，这种限制势必会引起城镇居民的不满心理，排斥外来农民，不利于社会城乡和谐。

(四)农民贷款困难。大部分农民由于自身条件限制，不具备贷款来源，在很多经济窘迫的时刻却是不能够筹到资金，因为他们的宅基地不允许抵押，这些对农民来说无比重要的土地在关键时刻无疑都只是了“死产”。

四、改善宅基地流转问题的措施

(一)宅基地流转制度改革应给出具体的做法以及明晰的界定，减少不必要的成本以及时间的损耗，提高下级部门执行效率，加快落实政策的执行。

(二)近年来对于“空心村”的资源浪费愈加严重的现象，要加大盘活存量建设用地力度③，将一部分的农业用地转为建设用地，逐步形成市场，通过这种方式，实现农民的宅基地使用权的市场价值。而农民进城以后把宅基地退还给政府，拿到凭证，然后再到城里买房，其中所含的土地出让金可退还给农民，也体现了宅基地使用权的经济价值。

(三)加强村集体经济组织建设，是农村土地管理制度改革中无法越过的必然。宅基地管理制度与我国当前部分农村发展比较，还存在一定的滞后性，土地优化配置管理迫在眉睫。而农村土地的优化配置需要有一个考虑周全的、适当的集体组织来行使，既要保障多方利益，又要实现土地合理利用等。

(四)规范用地流转，完善农村宅基地有序退出机制，优化资源市场配置。严格界定“一户一宅”政策的界限，强化管理，增强农村闲置农村宅基地退出的驱动力，同时，对于主动申请退出的农民，可给予一定的奖励。在如今的社会，宅基地的经济价值不言而喻，宅基地流转农民“有偿使用”以及“有偿退出”是必需的，而流转市场的完善也需要不断推进。

(五)保障、提高农民收入，创新农村金融服务。中国经济体制改革研究会会长宋晓梧说，在土地开发利用方面，农民得到的还不足10%，如今的城乡差距对农民也是很大的利益损害。农民的利益需要从根本上去维护。传统的农业发展方式已经落后，应利用先进的知识和技术来发展休闲农业、发展现代农业，提高农业综合生产效率和质量，提高农民收入。在融资方面，引进、鼓励、规范金融组织发展多种农村信贷方式，建立稳定、增长机制，完善农村贷款、农村保险等等机制。

五、结语

近年来，随着房地产行业的发展，因宅基地引发的纠纷越来越多，其中，最主要的还是宅基地能否流转的问题。限制农村宅基自由流转只会阻碍农村经济的发展，关系到广大农民的切身利益。随着城镇化的快速发展、城市存量建设用地日益匮乏，宅基地流转问题迫在眉睫。本文初步探讨了宅基地流转的现状、问题及对措，期望实现农村宅基地合法有效流转，保护农民权益。

[注释]

①房绍坤.物权法用益物权编[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

②王效贤，夏建三.用益物权制度研究[M].北京：北京燕山出版社，2009.

③向勇.中国宅基地立法基本问题研究[M].北京：中国政法大学出版社，2015.

作者简介：丁思遥(1995-)，女，汉族，南京审计大学法学院，法学(会计方向)；王成(1995-)，男，汉族，南京审计大学法学院，法学(金融方向)。

中图分类号：D922.3

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)13-0054-02

*南京审计学院大学生创新创业训练计划项目：宅基地流转制度改革中的法律问题——以徐州地区为例(201511287036Y)。