公众参与环评权利的实现与救济*——以焚烧型垃圾厂建设项目环评为例

崔　坚　毕欣然　邓珊珊　曾　麟　朱小乐

北京林业大学，北京　100083



公众参与环评权利的实现与救济*
——以焚烧型垃圾厂建设项目环评为例

崔坚毕欣然邓珊珊曾麟朱小乐

北京林业大学，北京100083

摘要：环评公众参与制度是公民环境权的重要体现，但在我国尚处于起步阶段。怎样保障公众参与环评的权利得以实现，出现问题又如何救济，这些困扰急需解决。文章将立足现行法律，主要通过对现有建设项目中焚烧型垃圾场建设项目环评的研究，着重分析我国建设项目环评公众参与的现状及问题，最后提出切实建议。

关键词：环评公众参与；权利救济

一、焚烧型垃圾厂建设项目环评介绍及分析

建立焚烧型垃圾场项目成为了各地区处理垃圾的新途径。传统的垃圾场多采取填埋处理办法，它们主要接受市中心城区以及郊区的大量城市垃圾。随着垃圾量的逐年增大，以北京为例，这样一个填埋式垃圾处理厂的垃圾日处理量也从最初的每日1500吨增大到每日7000吨左右。而经过多年运行，填埋场的垃圾早已堆积成山，还时常发生垃圾渗漏事件，周围的空气和水源受到严重污染。据此，政府多采取以先进的焚烧发电技术取代原有的填埋技术，建造规模更大的垃圾焚烧厂，通过焚烧技术处理更多的垃圾。

但由于城区规划，这些垃圾厂周围多有村落以及住宅小区分布，那么，由于新项目的建立将会对周围公众的生活产生一定的冲击，按照《环境影响评价法》的规定，在项目实施前要依法进行环评，听取公众的意见，这将成为评价项目能否继续进行的重要因素。

但在现实中，环评的运行反映出了较大的问题，比如在某焚烧型垃圾厂建设项目的环评过程中，环评的公告贴在不易被大众发现的政府内的小黑板上，并且距离公告期结束已经不剩几天。另外，公示数量不足，仅也张贴于镇政府办公大厅的一份被发现等问题也陆续被发现。

因为直接关系到自身健康等问题，公众对此类焚烧型垃圾厂建设项目环评的参与热情极高。但因环评的进行出现的各种问题，使得公众无法按照自己的意愿切实参与到环评中去，现实中也出现了很多极端的实例，这些也都反映出了目前环评中对于公众参与的关注度不够，仍然存在着问题等待进一步完善和解决。

环境影响评价制度是当今世界各国为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。①与之相关的环评公众参与制度，旨在弥补环评决策的不确定性，达到平衡各方利益的相对公平，从而保护公众的环境权和参与权。但通过焚烧型垃圾厂这样特殊形式的建设项目的相关环评，我们发现了现实中公众参与环评项目中仍有待完善之处。

二、环评公众参与的现状及问题

(一)信息公开制度不健全

关于我国环境信息公开制度的现有规定，主要集中在《环境保护法》、《环境影响评价法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《环境保护公众参与办法》、《环境信息公开办法(试行)》以及《环境影响评价公众参与暂行办法》中。其中2006年实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》)是对公众参与环评信息公开的具体直接规定。根据《暂行办法》的内容，建设单位可以通过建设项目所在地的公共媒体或免费发放公告信息印刷品等方式发布信息公告。因为在立法上公告方式极其单一，且赋予了建设单位较大自由权，导致建设单位在实践中常常以形式上符合法律规定而实际上并不利于公众知晓的方式进行公告。一些小型地方公共媒体的阅读群体已经极少，公众根本无法真正获得建设项目的环评信息。

此外，许多焚烧型垃圾场建设项目虽然在规定的期间内进行了信息公告，但公众并不能根据公告上的联系方式找到建设项目单位或是环评机构的负责人。由此可见相关公告未按照暂行办法的要求如实公开联系方式。环保行政部门，建设单位，环评机构都是这些信息的掌握者，但在实践中往往容易出现虚报瞒报重要信息的状况。综上，在环境信息公开的立法方面存公开方式单一的问题，在实践中存在公告内容不实的漏洞。尽管在《环境信息公开办法》和《暂行办法》中都对环境信息公开做出部分规定，但上述问题仍然有待解决。信息公开是公众参与环评的基础，公众在这一环节中获取不到正确的相关信息，环评权利的实现自然也就无从谈起。

(二)征求意见的方式不合理

综合《环境影响评价法》、《环境保护公众参与办法》以及《暂行办法》的规定，建设项目单位、环评机构、环境保护行政主管部门征求公众意见的方式主要包括：采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式。其中具体参与流程规定在《暂行办法》第三章。

许多焚烧型垃圾场建设项目因为项目本身的特殊性和较大的风险性，存在禁止媒体入场、项目相关人员不直接回答公众质疑等问题。

由此可见，在立法方面由于缺乏对组织者的制约机制和参与方式程序性规定的细化，使得环评征求公众意见的环节很不规范。

此外，在实践中由于问卷调查方式成本低，操作简易，各建设单位往往会采取这种方式，从而避免真正问题的直面双向交锋，这也会导致整个公众参与的效果大打折扣。

征求意见流于形式是环评工作在这一环节存在的严重问题，面对公众的疑问敷衍了事，是缺乏监督问责机制的结果。

(三)公众意见的效力不明确

现行法中《环境保护公众参与办法》以及《暂行办法》有着针对环评公众意见的相似规定。②

虽然法律规定建设单位或其委托的环评机构应当在环评报告书中写明对公众意见采纳与否的说明。但却并未规定其应采取的具体的反馈方式，也没有要求其应据此修改原环境影响报告书。对于环评的结果，公众意见究竟是否具有法律意义上的效力？公众意见对最终环评报告书的影响力究竟有多大？若公众提出反对意见，法律效力又是怎样的？这些在现行法律中都没有给出具体的规定，也是环评制度流于形式的一个重要原因。

(四)公众参与的救济方式缺位

《环境保护法》只是简单提及公众可以举报的方式维权，同时对有权提起环境公益诉讼的主体也仅作出概括式的规定。③《环境保护公众参与办法》在此基础上列明了具体举报的途径。《环境信访办法》明确了环境信访的相关规定，此外并设《环保举报热线工作管理办法》专门接收处理公众举报。《环境影响评价法》专章规定了环境影响评价过程中有关单位承担怎样的责任，但是对于公众参与环境影响评价过程中，当公众的参与权被剥夺或被侵害时具体应该如何寻求救济，采用什么样的途径进行救济，上述法律法规均未给出明确规定。

据此，在实践中即使建设单位存在欺诈行为公开虚假环境信息甚至是不组织公众参与环评，公众也无法寻求司法救济以及合理有效的非司法救济途径。目前我国常见的公众寻求救济的途径包括环境公益诉讼，联合民间环保组织等。但环境公益诉讼在立法方面尚不成熟，NGO作为环保民间组织也面临经费严重缺乏、与政府缺乏互信配合机制等问题。④综上，公众参与环评的救济途径十分受限。

三、我国环评公众参与的完善

(一)环评信息公开的具体化和强制化

首先，在信息公开的方式选择上应当多元化。

随着经济科技的迅速发展，政府主动发布广告、张贴通知等公告方式已经很难再适应现代社会，公众往往通过网络媒体、电话等途径收取信息。考虑到年龄普及、可操作性等方面，笔者建议除政府主动公开信息的方式外还可引入依申请公开环境信息制度，公众亦可通过电话申请或网络申请等方式向相关部门提出公开信息的要求。

其次，还应当规定哪些方式是必须采用的，以强制性规定防止建设单位“钻空子”，采用不便知悉的方式进行公告。如我国香港地区《环境影响评估条例》虽只规定了在署长批准的位置备有报告供公众查阅和在报刊上刊登广告的两种公开形式，但这两种方式均是强制性规定，建设单位不能随意以其他方式代替。⑤

再次，公告时间应当适当延长。⑥过短的期限往往使得公众来不及查阅相关技术信息全面了解项目内容，导致公众参与最终流于形式。借鉴美国和香港的做法，笔者建议将公告期限延长至30日较为合适，有利于真正保障公众的知情权，提出较为有力的建议。

(二)完善公众参与环评的方式

首先，就调查问卷这一方式来说，其优势在于调查成本低，调查流程简便，因此在进行建设项目周边大规模范围的意见征集时应当采取网上填写调查问卷或发放书面调查问卷的方式。但是鉴于调查问卷仅局限于公众单向意见的输出，意见并不能得到相关单位的正面回应，因此笔者认为该方式只能作为征求核心公众代表意见的辅助方法，而座谈会等参与方式作为双向交流参与方式之一，应当成为公众参与环评的主要方式组织进行，从而防止公众意见不被重视，意见表达流于形式。

其次，座谈会和听证会的召开标准中关于最低参与人数、召开对象、召开主体等内容也应当给出明确的要求。对此笔者提出几点具体的建议：第一，参与座谈会的人数参照听证会的最低人数标准，直接受项目影响的个人代表不应少于15人，同时可以邀请有关专家出席座谈会；第二，在我国座谈会和听证会只能由建设单位或者其委托的环境影响评价机构主动召开，对于有直接利害关系的公民却没有这样的程序启动权。对此我们可以赋予普通公众相关的权利，若超过一定比例的公众提出听证会的召开要求，相关单位应当组织召开。这样不仅保护了公众的发言权，也防止了行政成本的浪费；第三，《暂行办法》中规定，新闻单位采访听证会，应当事先向听证会组织者申请。对此笔者认为该规定不尽合理应当删除。既然听证会要求完全公开进行，就不应当对新闻媒体进行限制，应当对有意愿参与听证会的新闻单位安排名额。第四，听证会的组织者不应当由建设单位，环评机构或是相关存在利益关系的行政单位担当，而应当引入与该项目无利害关系的第三方来组织进行，例如环保民间机构负责人等。

(三)完善公众意见的回应机制

环评制度的设立绝不仅仅是为了让公众表达不满的情绪，而是要切实解决环评项目中存在的实际问题。根据我国《暂行办法》的规定，建设单位或环评机构仅需在环境影响报告书中附具公众意见采纳或不采纳的说明，对具体内容的反馈义务并未作出规定。对此笔者认为应当明确规定公众意见反馈的方法。如环评机构应当在采纳公众意见后公开修改后的环评影响报告书以及新方案的优势，指出原先考虑不够全面方案的劣势；对于公众提出的未采纳的意见，需要详细说明未采纳的理由，并且将处理结果向社会公开。此外，对于《暂行办法》中提到的环评机构回收的公众反馈意见的原始资料，环保行政部门仅需存档备查的规定，也是不尽合理的。对此环保部门应当对上述事实资料进行严格审查，在明确原始资料的真伪后再进行存档，以防建设单位与环评机构虚报数据，润饰结果。

(四)完善司法救济机制

目前我国公众参与环评的过程中，救济途径主要以自发性的行政救济为主，例如直接向环保部门提出申诉、提起行政复议等，公众往往不能通过司法途径保护自己的权益。同时考虑到环境问题的复杂性和间接性，笔者认为解决上述问题的重要手段是在救济机制中引入司法手段中的的一种特殊诉讼，即包括环评公益诉讼在内的环境公益诉讼。

第一，原告资格的确定。

根据我国《民事诉讼法》的规定，与本案有直接利害关系的自然人，法人和其他组织才能作为原告参与到诉讼中来，《行政诉讼法》也做出了类似的规定。但是由于环境侵权不同于一般意义上的普通民事侵权，其损害具有间接性和抽象性，将原告仅限于直接利害关系人明显过于狭窄。所以应当将原告起诉资格扩大到“与本案有直接或间接利害关系的自然人，法人和其他组织”较为合适。此外，由于检察机关独立于政府之外，从利益角度而言不具有任何的利害关系。从诉讼能力上讲，检察机关更具调查权、诉讼资金保障也更为充足。⑦因此，笔者建议法律授权检察机关环境公益诉讼权，并在检察机关内设立专门的环境诉讼部门，吸收专业从事环境诉讼的检察官，以进行包含环评公益诉讼在内的环境公益诉讼。

第二，受案范围的扩大。

就我国现行《行政诉讼法》的规定，只有当某一具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响时，该行为才被列入受案范围内。首先，环境诉讼的特殊性就在于强调事前预防性而非事后补偿性，但环境损害往往发生在环境决策发生错误后的情形。因此应当扩大环境行政诉讼的范围，确立非实质性环境损害的可诉性。其次，受案范围仅限于具体行政行为也相对狭窄。实际上一些行政部门做出的综合性较强的指导性决策对环境造成的影响更加广泛，反复适用的结果更加严重。对此为了降低环境破坏的风险，有必要将抽象行政行为也纳入环境诉讼的受案范围。

(五)加强对公众的相关知识的普及

公众参与环评，主体是公众。只有当公众了解如何参与到环评当中，才能在最大程度地发挥环境影响评价制度的效用。

笔者认为，应首先就法律知识进行普及，政府部门应当主动提供通俗易懂的环境影响评价知识普及手册，并且经常组织相关的社区活动，让公众了解到自己的权利，并运用法律手段保护自己的权利。其次是专业知识的普及。环评信息本身具有较强的专业性和技术性，这就要求环保部门或NGO组织向公众提供中立客观的咨询服务，从而满足其对信息方面的要求。同时有关单位在进行环境影响报告书简本的公布和信息公告时，也应当尽量以通俗易懂的方式进行，以辅助公众更好地获得核心的公告内容。

总之，环评公众参与这一制度设立的初衷是为了保障有利害关系的普通民众能够充分表达自己的意见，公众的实体权利能够真正实现。

[注释]

①汪劲.环境影响评价程序之公众参与问题研究兼论我国<环境影响评价法>相关规定的施行[J].法学评论，2004，02：107-118.

②<环境保护公众参与办法>第九条 环境保护主管部门应当对公民、法人和其他组织提出的意见和建议进行归类整理、分析研究，在作出环境决策时予以充分考虑，并以适当的方式反馈公民、法人和其他组织.

③参见<环境保护法>第五十七条第二款.

④何平.环境NGO发展需破几重围?[J].环境经济，2015，10：19.

⑤陈仪.论公众参与环境影响评价法律制度的完善[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2008，02：37-40.

⑥根据<暂行办法>的规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构征求公众意见的期限不得少于10日.

⑦文灿姣.检察机关提起环境公益诉讼的合理性分析及制度设计[J].法制与社会，2016，02：134-135.

[参考文献]

[1]汪劲.环境影响评价程序之公众参与问题研究——兼论我国<环境影响评价法>相关规定的施行[J].法学评论，2004，02：107-118.

[2]陈仪.论公众参与环境影响评价法律制度的完善[J].苏州大学学报(哲学社会科版)，2008，02：37-40.

[3]文灿姣.检察机关提起环境公益诉讼的合理性分析及制度设计[J].法制与社会，2016，02：134-135.

[4]何平.环境NGO发展需破几重围?[J].环境经济，2015，10：19.

作者简介：崔坚(1995-)女，汉族，山西长治人，北京林业大学本科生。

中图分类号：F069.9

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)13-0031-03

*北京林业大学大学生创新创业训练计划资助(代码：X201510022076)。