浅析国际环境法中环境影响评价制度之程序责任

郑晨骏

武汉大学中国边界与海洋研究院，湖北　武汉　430072



浅析国际环境法中环境影响评价制度之程序责任

郑晨骏

武汉大学中国边界与海洋研究院，湖北武汉430072

摘要：国际上明确提出的有关环评目标和任务的条约、宣言构成了跨界河流环境影响评价制度的法律框架。以“乌拉圭河纸浆厂案”为典型的跨界水道案例揭示了环评中遵守程序责任的重要性。通过比照国内环评制度和国外环评制度在起草和审查当中的区别，提出对我国的环境影响评价制度的法律体系及管理体制的几点看法，例如：审查方法和程序还存有不足之处，即程序责任制度有待完善。指出我国跨界环评应当进一步加强对跨界河流的系统管理和科学决策，在程序责任当中应更加注重科学预防和公众参与等原则。

关键词：跨界水道；环评机制；程序责任

一直以来，人类出于经济或其他动因不断干扰自然，且往往未能考虑人类活动对环境的影响。随着科学水平的提高以及环保意识的增强，在过去的二十年中，人类在大量法律文书中制定和阐明了各种新的环保规范和标准，其中不乏对环评制度的规范。

跨界水道作为国家的一项重要资源，在对其开发和利用当中，环境影响评价制度作为一种程序正义，与实体责任一同相互联系，是前期开发过程中衡量项目可行性的重要指标。有别于实体责任，环境影响评价是一种程序责任，并没有涉及项目开工等的具体义务，而是代表了一种比照之前先污染、后治理的错误思维而吸取教训、总结经验来制定的一套程序严密的作为或不作为要求。其内涵涉及到了国际环境法的众多概念，如非歧视、代际和代内公平、信息交换、合作和可持续发展原则、损害及风险预防、通报与协商等等。如此不难看出，以《埃斯波公约》为核心的整个环评制度在国际水法领域的不断发展，揭开了国际水道在开发利用过程中风险预防的新篇章。

一、概念

环境影响评价(EIA environmental impact assessment)是指分析、预测和评估规划活动可能造成的环境影响，列明预防、控制或减轻不良影响的措施。

二、国际上环评制度的发展

由跨界水资源利用长期实践可知，各国间已将实施跨界环评的要求表示在相关的协议之中。成为跨界水资源利用当中的习惯国际法规则。

早在1987年，世界环境与发展委员会发布的《我们共同的未来》，以及1992年《里约环境与发展宣言》之中都明确提出了将环境影响评价与可持续发展密切关联在一起的观点。而后者更强调了环评的国家主体责任和它的跨国性和公众参与性。

1991年联合国欧经委的《跨境环境影响评价公约》(埃斯波公约)作为一项专门规范跨界环评的公约，针对具有跨境影响的跨界水资源的开发和规划活动，给出了环境影响评价的两套相互关联的启动标准。

1992年联合国欧经委《关于跨境水道和湖泊保护与使用的公约》认为环评是缔约方采取的用于避免、控制和减小对跨界水道、湖泊及其他流域国造成的损害的一项措施。

《联合国国际水道法公约》当中也有有关信息交换和通报协商的程序责任的规定。其中第12条阐明：水道国在计划采取可能对其他水道国造成重大不利影响的措施之前，必须向相关国家发出通知并附有关的技术数据及资料(包括一切环评结果)。来便于相关国家对其影响有充分了解和评估。

2006年国际法委员会的基于《跨界含水层法》(草案)与之《联合国水道法公约》第12条，又进一步完善了跨界含水层环评程序。尤其是在水道国通知方与被通知方就计划活动可能造成的影响存在分歧的情况下，草案专项规定了解决争议的方式，同时指出可通过中立的第三方评估可能造成的影响。在这一点上，草案比水道法公约以及海洋法公约显得更为先进。

《柏林水规则》当中就规划国在可能给跨界水资源的环境和可持续利用造成重大影响的项目、计划和活动上作了规定：应对其影响实施事先及持续性的评估。其内容包括环境、水可持续利用、人类健康、经济、社会、安全等。在地区性公约当中，环评制度比较突出的反映在《多瑙河公约》、莱茵河公约》中。《多瑙河公约》规定：多瑙河委员会负责收集在多瑙河及其流域的项目及活动的环境影响评价的资料和信息，并将其传达给相关各方。且项目实施方必须实现咨询服务。任何在多瑙河及其流域的项目及活动都必须实现得到咨询。多瑙河委员会负责从影响来源国收集以用来进行环境影响评价的资料和信息，并且将这些信息传达给其他各方。莱茵河公约(1999年签署)规定了“保护莱茵河国际委员会”的一项任务，即向各国公众通报莱茵河的环境状况和治理成果。

1983年美国与墨西哥签订了新的关于国际河流利用和保护的框架协定，双方就改善边界环境问题达成一致，同意进行合作。且双方首次认同相互有义务防止边界污染，要进行信息交换、监控污染活动、协商测量分析污染源、评价可能对边界环境有影响的项目。采取措施防止、减少和消除对边界地区环境产生影响的污染源。

三、案件分析

(一)乌拉圭河纸浆厂案所反映出的主要是基于可持续发展原则及公平合理利用原则上面所引发的程序责任问题，乌拉圭单方面没有得到阿根廷方面的支持的背景下，擅自规划在两国界河——乌拉圭河上兴建两家纸浆厂，其中一家已经投产施工，并建成投入使用，另一家还未动工。两方的争议焦点之一集中在阿根廷控诉乌拉圭一方在不顾及两国对乌拉圭河先前和当前使用的情况下对该河采取单方面的开发行动，这种行为违反了程序责任的规定。围绕着1975年签署的《乌拉圭河协定》对于事先通知的缜密规定，实际上反映出了双方在签署协定过程中充分考虑到了环境影响评价的重要作用，那么在纸浆厂前期规划过程中，虽然乌拉圭通报了将要进行施工建厂的规划，但是依照环评制度的规制，乌拉圭并未向阿根廷提供必要的资料，向其说明项目的基本情况，根据《协定》第八条规定，若计划国提供的资料不完整，该国有权通过乌拉圭河委员会在30天内告知计划国。第十一条规定，若双方无法在规定的通告作出后180天内达成一致，任何一方均可将争议提交国际法院，同时项目原计划日程应当暂停。

因为违反了环评过程中的重要程序责任，即通告必要信息的谨慎义务。我们在此案中发现流域双方存在信息不对称、不对等的状况，当一方没有将所掌握的河流环境信息、工程建设资料与流域各方分享的时候，就不能很好的建立信息沟通渠道，为应急状态的综合决策提供基础保障。

国际法院在2010年4月判定乌拉圭未违反协定项下的实体责任，而乌拉圭也未完全履行通告、磋商等程序责任。特别要求双方必须对可能造成跨界损害的活动实施环境影响评价以保护和养护水环境。

(二)在Gabcikovo-Nagymaros案中，是否对主体工程及斯洛伐克的变通方案实施了适当的环境影响评价成为双方争论的焦点之一。体现环评越来越多成为水道国的重要关切。

我们知道，信息互换、事实调查、通告和环境影响评价作为必要的程序责任对于保障国际水道的可持续发展均是不可或缺的。在国际法院判决的推理过程当中，法院逐一驳回了匈牙利做出的声明终止了条约的法律效力，法院清晰的认识并肯定了双方经过长达25年之久的谈判于1977年达成的“关于建设和运营Gabcikovo - Nagymaros船闸系统的条约”有充分的进步意义，并且最终判定匈牙利发出的通知不具有终止此条约及有关文书的法律效力的裁决。但是适应可持续发展原则的道理，水道国并不能通过达成一项条约就一劳永逸地解决跨界水资源问题，相互间还需要依据条约及国际水法等国际上的相关原则不断通过协商应对各种新情况和问题，如此，法院在判决书中所言，1977年条约并非一成不变的，可以随时被修改以适应新出现的国际法规范。可见环评中的程序责任在国际社会的实践当中日趋灵活，目的是实现真正的程序正义和环评结果的客观性，切实保障跨境水资源的可持续发展。“总的来说，自条约签订以来，人们对环境脆弱性的认识及对环境风险进行持续评估的认识大大增强。”(孔令杰)

四、我国环境影响评价的法律框架、管理体制和实施

我国最初对环境影响评价提出完整和系统的要求的法规可以追溯到1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》，之后2003年颁布实施的《环境评价法》对评价管理做了进一步的法律规定，提出了开展规划环境影响评价要求，该部法律已成为我国开展环评工作的核心依据。除此之外配套的法规还有《国家环保总局建设项目环境影响评价审批程序规定》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等。总体看我国的环评工作可以说是在法制化、规范化和科学化的道路上不断向前迈进。

我国的环评工作机制：国家设有环保部，下设环境影响评价司，主要职能：拟定和组织实施环境影响评价，拟定环境管理政策、法规和规章，承担重大经济开发计划的环境影响评价工作，负责审定重大开发建设活动的环境影响报告书。下设有综合处、规划环评处、项目环评处和验收处，同时还特设有专门的技术支撑部门，即环境工程评估中心承担为以上部门培养专业环评人员任务。而在省级也相应成立了评估机构，可为当地环保部门提供技术服务。

我国环评工作的实施过程一般具化为三个阶段：一是前期调研和工作方案的确立，比照国际上的通行规范、研究国家和地方有关环保的法律法规及相关规划，确定环境影响评价类型，其中包括相关技术文件等，然后进行工程分析，调查环境状况。确认环境影响因素，比照评价因子来明确评价重点和环境保护目标，确定工作等级、评价范围和评价标准，制定最终的工作方案。二是分析论证与预测评价，包括评价范围内的环境状况调查、监测与评价和建设项目工程分析等，然后做出各个环境要素环境影响评价和预测。在评价过程中如果存在重大分歧的，应当追溯环境影响因素的识别和评价因子的再次筛选。三是环境影响评价文件的编制，包括提出环保措施，进行技术经济论证，给出建设项目环境可行性的评价结论，最终编制环境影响评价文件。

五、中外环评制度对比分析

在防止跨界影响的努力中，美加之间的、早在1909年成立的国际协作委员会是发展比较成熟的早期例子。在1909年双边签署的边界水条约中第八条阐明：缔约双方或受影响国的国民应当向委员会提出申请，由委员会决定是否允许使用、拦截或改道跨界水资源，以减少这些活动因影响跨界水的自然生态或流量给对方造成的损害，避免跨界水污染给他国造成的影响。设立了政府把关与委员会审批的双重管控标准，在评估跨境影响的过程中，实施信息公开，由两国国民随时监督和发表意见。这样的跨界环境影响评价的有机整体的监督制度，最大程度的发挥了联合委员会的效能，维护了程序正义，收效甚广。

美国的环评工作一向用制度来约束，以公示来把关。首先需要确认是否编制报告书，报告书编制者如果认定该项目不需要做环评，还要刊发“无重大影响认定书”以便公众及有关各方审查，这种审查的目的是认可或推翻该认定。如果被认定是需要环评的行为，在环评报告书初稿编制阶段，就要开展公开讨论，且需将初稿刊于《联邦公报》，并须邀请各方代表参加公开听证会共同讨论，提出建议和意见，集多方见解之后的报告书须及时公告，同时送达至环保局、提出意见和建议的机关、团体和公民。可以看出：美国用制度约束力，以公示方式实现公众把关、 社会监督、部门审查的程序正义，使环境影响评价程序规范在监督与约束之中。

我国的环评工作主要由专门的机构来完成，在程序上首先是由有资质的部门(公司)及有职业资格的专人负责环评报告书的编制工作。之后审批工作可分为：一是对建设项目环境影响评价，一般是由环境保护行政主管部门来审批；二是对规划的环境影响评价，主要由人民政府指定的环境保护行政主管部门审批，或由其组织相关部门代表和有关专家，成立审查小组，对报告书进行审查，最后经市级以上人民政府作出审批决定。

在我国成立的有资质的环评部门是在行政主管部门领导之下，环境影响评价部门与审批部门也可视为同一系统，等同于主管单位审批下属的报告，相对于美国的环评制度，我们的优点是体现在集中了更多的专家审查意见，缺少的是程序当中要求公众参与的部分。专家的审查意见作为参考依据，并不具有法律效力，专家评审体制也存在着他的局限性，尤其当环境利益与经济利益相互矛盾时，环境影响评价制度往往处在被忽视的地位。

缺少群众参与和监督的环评工作，具体操作过程中依法依规的约束力就会减弱。在本地区的或是当前现实的利益面前，环评就会出现或轻或重的流于形式的可能性，这一点从我国极高的环评通过率及环评执行率，但是不理想的各种污染物达标率的对比中也有所显现。可见，我们离环评制度真正的程序正义存在很大的距离。

六、对完善环评程序责任的建议

环评制度得以实行的关键在于有一套严格并且灵活的关于环评的启动标准、范围、内容和具体程序等事项的行动标准，能够围绕有关项目做出环评的前因后果和先后顺序做出现实可操作性的规定。

依据上文有关于国际社会、世界各国及地区的环评制度建设成果，比照我国环评审批当中存在的不足之处，综合参照以往实施的环评和国际习惯，从以下几个方面对跨界河流环评做出建议：

(一)由于涉及到不同流域、区域框架下的有关立法、司法和国家实践存在着很大的不同，应当具体问题具体分析，要对规划活动造成影响的因素及程度加以区分，并启动相应的环评程序。《埃斯波公约》提供的重大跨界负面影响活动和断定负面影响的一般原则的双重评价标准就是一个很好的例子。

(二)确立环评的范围和内容，在评价环境影响上，一是要考虑环境因素的多样性；二是应考虑同一因素的多维性作用，例如：直接与间接、单次与累积、短期与长期等影响；三是要综合考虑生态、社会、经济影响等。对此可以参照《柏林水规则》评定了对生态系统的影响、对气候影响和对人类健康影响等。

(三)民主和公众参与性。在环评程序中，借鉴有关国际社会、世界各国和地区的群众发表意见、公众监督把关、社会参与决策之优点，最大成度的提高我国的环评审查当中公众参与度，积极参考与采纳公众意见，尤其是利益相关方的意见，才能做到全面衡量利弊，避免争端和非议。

(四)通告与磋商，可参照《埃斯波公约》的缔约方会议上制定的传递通告信息的标准模式，在跨界河流实施项目国家要尽早和受影响国就项目的环境影响进行通告和磋商，共同商讨减轻环境影响的措施和相关事项，意见达成一致后才能决定是否实施该项目。由于各方的利益与愿望的差别，不可避免出现分歧或争议，以谈判的方式不能解决的，应当启动环评审查的预应纷争机制，可通过第三方独立的调查机构重新对影响做出的环评比对以至科学公正。这无疑是一项必要的程序责任，我们应当在通告与协商上面积极参考有关国际法规定，为流域国整体发展和保护环境予以充分考虑。

(五)建立监督机制，严格考察项目实施过程。创设和完善跨界监督机构，规制细化监测督查制度，充分运用环评结果，约束和规范项目的实施内容，全程监督和参与项目建设，来保障减轻项目的环境负面影响及重要措施的落实，以达到跨界环境治理的目标。参照国际环评制度以及当今形势发展需求，建立和完善监督机制对环境影响评价的国家责任制度及程序正义的实现意义重大。

七、小结

总之，在环保领域，预防重于治理，环评是从源头抓起的科学之举，如何才能更好的保障环评的质量，客观、公正、合理、有效地实现环评目标是亟待解决的现实问题。我国在跨界环评和国内环评当中都应当进一步加强各环节的系统管理和科学决策，程序责任也应当注重贯彻预防原则。我们在规划新活动或实施正在进行的活动中，实现公众参与和社会监督，建立有效的制约机制，对环境因素影响的多维性予以整体性的考量，以环评管理机制的程序正义，保障跨界环评和国内环评的质量，和确保实现客观公正合理有效环评目标。这样才能更好的平衡经济发展与环境保护之间的关系，实现真正的可持续发展。

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作者简介：郑晨骏(1990-)，男，汉族，河北秦皇岛人，武汉大学中国边界与海洋研究院，在读研究生，研究方向：国际法。

中图分类号：X820.3；

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)13-0001-03