地方立法质量评价指标体系研究——以广州市为例*

张　航　李当杰

广东外语外贸大学法学院，广东　广州　510006



地方立法质量评价指标体系研究
——以广州市为例*

张航李当杰

广东外语外贸大学法学院，广东广州510006

《立法法》修改之后，伴随着设区的市逐步获得地方立法权，地方立法的程序和质量问题愈发地受到学界和社会的关注。对地方立法程序和质量的评价，过去一般是以定性为主。通过建立评价指标体系的方式，为评价地方立法提供一套定量的标准，为地方立法实务构建操作指南，从而促进地方立法民主性和科学性的提高，实现我国法制建设水平的整体进步。

地方立法；质量评价；定量标准；民主；科学

一、地方立法质量评价问题的提出

目前，无论是国家机关或者是学界，对各地市的地方立法质量评价主要以定性评价为主，对地方立法质量的定量评价指标尚未完全建立。建议一套完善的地方立法质量评价指标体系，可以较为客观地对一个地方人大和政府的立法质量进行评价，改进地方立法中出现的问题，推进地方的法制事业，从而提升整个国家的法治化水平。

总的看来，关于地方立法质量评价指标体系的研究，目前尚处于起步阶段，相关成果仍有待挖掘探索，具有很好的科研探索空间，尤其是在《立法法》获得修改之后，设区的市将逐步获得立法权的背景下更显得如此。《立法法》规定，地方人大的立法程序参照立法法的规定，由本级人民代表大会确定，地方政府规章的制定程序由国务院确定，这意味着对地方立法质量的评价将会是一个复杂而庞大的系统工程，需要实现质量评价标准的固定化和定量化。而目前相关的科研成果不算丰厚，难以指导评价体系的建立。再加上已有的研究以全国的地方立法为对象，难免较为笼统，应当结合广东实际制定一条质量评价标准体系。

二、地方立法质量评价指标体系的意义

一是为科学、客观、合理地评价地方立法质量提供一套完备的指标体系。改变过去对地方立法质量评价主要以定性评价为主的局面，为地方立法质量的评估提供具体化、可操作、定量化的依据。无论是立法主体自身，或者是上级机关，普通百姓，新闻媒体或者是学界对地方立法的监督和评价提供便利化的依据。

二是有利于提高地方立法的质量，防止立法利益的“部门化”倾向。正如某些学者提出，“立法与执法的分离是现代法治的基础。现代立法所要实现的是一种整体利益，而不是某种局部或个别利益，这就要求立法机关在立法过程中应当始终占据主导地位。”[2]便于地方立法主体根据标准，扩大地方立法的民主参与，在指标的指导下控制法规规章的起草主导权。

三是便于有权机关对地方立法机关立法质量的监督。地方政府制定规章属于行政机关的抽象行政行为，权力机关对行政机关的行为负有监督的宪法义务；即使是对于作为权力机关的地方人大来说，上级机关对下级机关的立法活动同样具有监督管理的责任，评价体系可以为上级机关和权力机关的监督提供依据。地方立法特别要强调法学专家学者对于地方立法的监督，正如崔卓兰教授提出：“专家论证的论证主体比公众论证的选择性更强，专业色彩更浓，属于公众立法参与的特殊形式，它是指‘由一些请来的专家对案件进行会诊、研讨，形成专家意见，然后郑重其事地交给立法者。’”[3]

四是丰富、完善地方立法学的理论。地方立法学作为宪法学与行政法学科的重要组成部门，因为“法治中国”的建设目标和《立法法》修改后设区市地方立法权的取得，尤其凸显其重要意义，已经成为了宪法学与行政法学理论的重要发展极和热点前沿地带。对地方立法质量评价指标体系的建立可以丰富、完善地方立法学的理论。

三、地方立法质量评价指标体系的建立

建立一个科学、客观的地方立法质量评估指标体系，必须始终坚持以下思路和原则：

(一)合法性评估

素质教育的基本要求就是要始终以学生为本，要把课堂主体从教师真正的变为学生，而小组合作学习的最大特点就是它可以充分地凸显出学生在教学过程中的主体地位，更加注重培养学生的自主学习探索能力和相互协作能力。学生以小组的形式建立共同的学习目标，互相促进互相补充互相丰富，还可以激发学生对英语学习的热情和积极性，在有限的教学时间里提升了英语学习效率。

在法治社会，法律是否“合法”，构成了法治的核心要素之一。地方立法机关必须在上位法规定的权限范围内进行立法，否则所立之法“不合法”。改革开放以来，以宪法为核心的我国法律体系框架已基本建成，地方各级立法机关行使地方立法权时必须在权限、程序、内容等方面全面遵循这些规范地方立法的法律法规。在构建地方立法质量评估指标体系中，我们也始终把各级立法机关在行使立法权时是否遵循这些准则作为评估核心内容。

(二)总体绩效评估

科学立法的起点和归宿在于立法结果的科学性，即制定出准确反映和体现所调控社会关系的客观规律和法律体系内在规律的法律文本。在地方立法质量评估指标体系中，立法文本的科学性是基础。但是，科学立法既要注重立法结果，也要注重立法过程。地方立法质量评估也就不能只是对地方立法结果进行评估，它应该是包括立法程序、立法公开等整个立法过程的全方位绩效评估。

(三)分类评估

地方立法包括地方人大立法和地方行政立法。依据《立法法》等法律法规规定，地方人大立法(包括人大及其常委会的立法)和地方行政立法不仅在立法权限上有所不同，而且立法程序上的要求也不一样。对地方人大立法而言，民主立法是其重要原则，民主立法既要求其内容体现人民性，也要求其程序是民主的；对地方行政立法而言，效率是其重要价值，因此地方行政立法中应该是效率优先或者民主优先就被受争议。如地方人大立法，其审议情况公开是民主立法的必然要求，而对地方行政立法，由于实行首长负责制，其审议情况似乎没有那么严格。基于地方人大立法和地方行政立法如此众多的不同，我们将地方立法质量评估体系分成地方人大立法质量评估指标体系和地方行政立法质量评估指标体系两个子体系分别进行构建。

(四)客观性原则

地方立法“绩效评估工作的价值毋庸置疑，其实际意义体现在对组织运行效果的客观评价以及纠偏和指引未来工作上”。[4]而影响地方立法法治评估的客观性的因素是多方面的，评估主体的立场、评估程序的设置是否排除不相关因素、评估者是否专业、评估资料的采集是否准确、指标体系是否客观等等都是影响地方立法质量评估的重要因素。而所有这些影响因素中，指标体系的客观是最为基础的。因此，在构建地方立法质量评估指标体系中始终把握体系客观性这一要求。如，“有特色”是地方立法的基本原则，但是反映地方立法特色的情况千差万别，很难有一个统一的标准。为了反映地方立法特色要求，我们设计了地方立法的具体性的考核指标。一部法规、规章，如何做到不重复上位法规定，又符合合法性和可操作性要求，无疑是具有地方特色的。

(五)可操作性原则

可操作性原则，是指评估指标最终是可测量的、切实可行的，而不是笼统的、主观的描述。[5]按照可操作性原则的要求，我们在构建地方立法质量评估指标体系时，时刻把握指标体系的每一个指标都应是可以实际测量或观察的，以获得较为客观的结论。如地方人大常委会主导立法应该体现在地方立法全过程中，但是从现实来看，谁主导了立法起草，谁就基本上主导了整个立法。而且地方人大常委会主导立法起草与地方人大常委会主导其他立法事项更具有测量或观察的客观可能性。又如立法起草公众与起草单位的互动方式是多样的，网络、信件、电话等有可能。但在这方式中，网络互动更具有可操作性，我们就选择了网络互动来反映。

笔者依据上述原则和思路，建立了广东人大立法法治评估指标体系和广东政府立法法治评估指标体系两个地方立法法治评估指标体系。其中，广东人大立法法治评估指标体系，包括立法程序、立法结果、立法内容、立法公开、立法优化五个一级指标，立法程序的制定与执行等十九个二级指标，是否制定本级人大及其常委会立法程序规则(或议事规则)等三十九个三级指标；广东行政立法法治评估指标体系包括立法程序、立法结果、立法内容、立法公开、立法优化五个一级指标，规章制定工作计划等十九个二级指标，是否有规章制定工作计划等三十四个三级指标。

四、地方立法质量评价体系的应用-以广州市为例

笔者通过地方立法质量评价体系对广州市在2015年的立法工作进行评分，分为以下两部分进行阐述。

(一)广州市人大及其常委会2015年度立法质量评价广州市人大及其常委会2015年度立法质量评价得分为92分，其中A部分立法程序得分为27分，得分率为90%；B部分立法结果得分为4分，得分率为100%；C部分立法内容得分为33分，得分率为94%；D部分立法公开得分为23分，得分率为92%；E部分立法清理得分为4分，得分率为67%。从以上数据上看，广州市人大及其常委会每部分得分都比较高，体现广州市人大及其常委会立法工作的严谨和优秀。但在实际评估过程中，笔者依然发现不少问题：(1)立法公开方面仍有些不足，有少量的法规草案未向社会公布或者并未附立法说明，立法计划的变动也未向社会公布。(2)未建立起规范化的法规清理制度。虽然广州市人大及其常委会在2014年进行过法规清理，2015年依然践行法规清理实践，但未见有规范化的法规清理制度。这也体现在E部分立法清理的得分率较之其他部分偏低。

针对上述问题，展望未来，笔者建议广州市人大及其常委会：(1)进一步提升立法质量，增强地方立法的特色、操作性和实用性；(2)进一步将立法公开工作做细做实，推动立法计划、立法草案、立法听证会和审议情况向社会公开，保障市民对地方人大立法的知情权和监督权。同时要不断增强立法透明度，加强社会参与和公众意见征集；(3)建立起规范化的法规清理制度，将法规清理法制化。

(二)广州市政府2015年度立法质量评价

广州市政府2015年度立法质量评价得分为83分，其中A部分立法程序得分为19分，得分率为79%；B部分立法结果得分为4分，得分率为100%；C部分立法内容得分为39分，得分率为95%；D部分立法公开得分为15分，得分率为60%；E部分立法清理得分为6分，得分率为100%。从以上数据可以看出，广州市政府立法工作中立法公开是其弱项，得分率为五部分中的最低。而且在整个评价指标中，广州市政府共有3项指标得分为0分，这3项指标的总分为10分，可以认为广州市政府在其年度立法工作中存在明显的问题，导致总体评分稍低。此外广州市政府在2015年的立法工作中还存在以下不足：(1)立法资料的公开仍有不足。在2015年度规章制定过程中，广州市政府存在部分规章草案公开未附立法说明、相关立法资料未公开等情况。(2)立法计划的变动较大。在2015年度制定的规章中，广州市政府以计划外项目为主，计划内的正式项目只完成了一项，且没有及时向公众作出说明。

展望未来，针对以上问题，对广州市政府的立法工作提出以下建议：(1)进一步推进立法公开，主动向社会公布立法计划、立法草案、立法说明、立法听证会和审议情况等，保障公众对地方政府立法的知情权和监督权。(2)进一步科学、合理制定年度立法计划，加强对立法计划的执行力度，在立法计划发生变化时及时作出说明。(3)进一步加强民主立法，提高立法听证会的举行频率。(4)进一步提高立法质量，增强地方政府立法的特色、操作性和实用性。

[1]周旺生.立法论[M].北京：北京大学出版社，1994.

[2]肖子策.论地方立法起草方式改革[J].法学，2005(1)：42-43.

[3]崔卓兰等.地方立法实证研究[M].北京：知识产权出版社，2007.

[4]韩超，孙谦.绩效评估客观性影响因素研究综述[J].人才开发，2009(02)：16-17.

[5]俞荣根.地方立法后评估指标体系研究[J].中国政法大学学报，2014(01)：46-57.

*2016年广东外语外贸大学研究生科研创新立项课题(15GWCXXM-14)。

D920.0

A

2095-4379-(2016)30-0035-03

张航(1991-)，男，汉族，广东惠州人，广东外语外贸大学法学院宪法学与行政法学，硕士研究生，研究方向：行政法学、地方立法学；李当杰(1992-)，男，汉族，广东大埔人，广东外语外贸大学法学院宪法学与行政法学，硕士研究生，研究方向：行政法学、地方立法学。