深度老龄化背景下中国养老机构发展困境与对策

尹惠茹　袁　华　石晓群　李文涛　安力彬

(吉林大学公共卫生学院，吉林　长春　130021)



深度老龄化背景下中国养老机构发展困境与对策

尹惠茹袁华1石晓群2李文涛3安力彬3

(吉林大学公共卫生学院，吉林长春130021)

〔关键词〕人口老龄化；养老机构；养老服务

由于老龄化速度严重超前于社会经济发展水平，导致我国在养老、医疗、长期照料服务和公共资源分配等相关社会管理和社会政策体系都处在“未富先老”、“未备先老”状态，养老机构在监督与管理制度建设、服务质量与服务内容管理、养老床位以及专业护理人员供需等方面仍存在着较多问题。

1我国养老机构发展的总体环境

老年人口占比和老年赡养比(老龄人口与劳动人口的比例)是衡量老龄化阶段性的指标〔1〕。国际上通常将60岁及以上人口达人口总数的10%或65岁及以上人口达人口总数的7%，作为一个国家或地区进入老龄化社会的标志，届时老年赡养比约为1∶10。当老年赡养比达到1∶5即标志着该地区或国家进入深度老龄化社会，当老年赡养比达到0.5～3时，即被视为超级老龄化社会。根据国家统计局公布的相关数据，我国于1995～2000年间进入老龄化社会，约于2025～2030年间进入深度老龄化社会。但《中国老龄社会与养老保障发展报告(2013)》指出，受1963年生育高峰和女性50岁退休政策影响，我国已于2010年，即提前15年进入深度老龄化社会，预计2035年前后，中国将与西方国家同期进入超级老龄化社会。由于社会对人口老龄化问题的严重性认识不足，政策和制度准备严重滞后于老龄化的发展进程〔2〕，“未富先老”、“未备先老”问题严重。这将给我国机构养老服务的发展带来巨大挑战。

中国社会科学院发布的《中国老龄事业发展报告(2013)》〔3〕指出，截至2013年底，我国60岁及以上老年人口已达2.02亿，占总人口的14.8%，其中高龄人口0.23亿人，且年均增长100万人的态势将持续到2025年，失能老年人口0.375亿人，慢性病老年人已突破1亿人。高龄、慢性疾病和失能老年人口的显著增加将对我国养老机构的健康发展提出更多的要求。由于失去部分或全部自理能力，老年人日常生活照料需求巨大。据统计，失能老人中患病率高达96.3%，远远高于全国老年人患慢性病老人的比重〔4〕。老年病、慢性病和失能将严重影响这部分老年人的生活质量，其医疗服务需求将远远大于其他人群。

2我国养老机构发展面临的困境

深度老龄化社会的全面来临对我国社会养老服务体系形成很大冲击。在家庭养老功能日趋弱化，社区养老服务专业化程度不高的情况下，机构养老在满足老年群体多样化的养老需求方面发挥重要作用，对于构建新型养老服务体系的影响深远〔5〕。然而，当前我国养老机构的健康发展却面临很多问题。

2.1养老服务质量监管机制不健全，监督管理碎片化我国养老机构养老服务质量的监督和管理机制尚不健全，养老机构的服务质量评价主要由机构自身完成，缺乏包含第三方参与的有效监督评价系统。为规范养老机构的发展，我国各部委相继颁发了一系列标准和办法，如《养老机构设立许可办法》、《老年人建筑设计规范》、《老年人社会福利机构基本规范》和《养老管理办法》等，从政策上看，针对养老机构的管理和监督体系已基本形成，但由于政策的非强制性和民间服务机构的复杂性，这些规范措施尚未形成领域全覆盖并发挥出应有的作用。且一些法律法规中的部分条款，无法保证效力，在服务质量管理与评价中实操性也不强〔6〕。相较于发达国家和地区，我国养老机构服务质量的管理还处于结构和过程层面〔7〕，难以保证养老机构的服务质量。此外，由于国家和政府的扶持有限，养老机构很难吸引到专业的医疗和护理人员，养老服务主要以生活照料为主，难以满足老年人的服务需求。如季红莉等〔8〕调查发现养老机构中的老年人健康状况较差，半数以上老年人不能完全自理，慢性病患病率达到96.5%，老年人抑郁发生率高，对医疗服务需求较高，希望养老机构提供更多更方便的医疗服务。张河川等〔9〕和代亚丽等〔10〕的调查也发现养老机构老年人有更高的医疗、护理和康复需求。而当前大部分养老机构由于监督、管理机制的不健全，基础设施差，没有专业的医疗卫生服务设备条件〔11，12〕，服务管理水平低、品牌意识差、医疗护理纠纷多、服务内容单一〔13〕，服务质量良莠不齐，无法满足老年人的多样化需求。此外，我国养老机构管理模式为属地化管理，缺乏统一的管理部门。根据2013年施行的《养老机构设立许可办法》规定〔14〕，养老机构的设立许可由县、不设区的市、直辖市的区人民政府民政部门实施，养老机构的指导、监督和管理由县级以上地方人民政府民政部门负责，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。政府部门建立的公立养老机构由民政部门直接管理；由社会力量创办的养老机构中，营利性养老机构由工商部门登记管理，非营利性养老机构由民政部门登记管理；对于一些个人兴办的小型养老机构和农村敬老院则不作登记；还有一些从事康复护理的养老机构是在卫生部门申请作为非营利医院，接受卫生部门管理〔15〕。由于登记部门不统一，不同性质养老机构在政策、资金、税收和监管等方面获得的支持存在差异，管理依据和标准分割，呈现出监督和管理碎片化态势。

2.2养老床位供需矛盾突出，利用不均衡从总体上来看，我国养老机构床位数相对缺乏，供需矛盾突出，与国际通行的养老床位数占老年人口数的5%～7%的水平相差甚远〔16〕。根据民政部发布的《2013年社会服务发展统计公报》，截至2013年，我国共有各类养老服务机构42475个，拥有床位493.7万张，每千名老年人拥有养老床位24.4张，年末收留抚养老年人307.4万人，虽然相较2012年，养老床位数量大幅提升，但是按照“平均每千名老人占有养老床位50张”的国际标准进行计算，我国仍缺少养老床位516.3万张，缺口巨大。为满足数量庞大的老年人口养老服务需求，缩小与发达国家之间的差距，我国养老床位数量逐年增加，但研究人员调查发现，我国大部分地区养老床位利用率不高。据王方刃等〔17〕等调查发现，杭州市入住率较高的养老机构入住率能达到85%以上，入住率较低的养老机构尚不足40%；唐万琴等〔18〕调查发现南京市养老机构的入住率较低，平均入住率仅为64.8%；廖敏等〔19〕的调查结果显示长沙市养老机构入住率总体不高且差别较大，入住率高的能达到98%，低的不足30%。此外，性质不同的养老机构也存在较为突出的利用不均衡问题，公立养老机构因其政策扶持力度大、条件优厚、性价比高等优势而成为老年人理想的首选目标，以至于“一床难求”；营利性养老机构受市场经济调节，入住费用年年攀升，普通收入阶层的老年人根本无法承受；非营利性机构不以盈利为目的，是大多数老年人的养老保障，但由于资金来源有限，缺乏自主性和独立性，生存、发展十分艰难，无法很好地为老年人提供养老服务〔20〕。我国现有养老机构与床位数缺口巨大，利用不均衡现象普遍，难以满足老年人日益增长的机构养老服务需求。

2.3专业化养老护理员数量严重不足，缺乏专业护理人员当前我国养老护理员数量严重不足，养老护理员队伍的整体素质较低，专业水平和业务能力很难满足老年人的养老服务需求。社会福利和慈善事业促进司张晓峰指出，目前全国老年福利机构的职工约为22万，取得养老护理资格的人员仅2万多名，按照老年人与护理员的比例为3∶1来推算，全国最少需要1 000万名养老护理员。陈雪萍等〔21〕调查发现养老护理员整体年龄偏大、学历较低，专业护理人员较少，且缺乏职称晋升体系。第四届全国老人院院长论坛也指出：当前我国养老护理人员严重短缺；专业化护理技能人才严重匮乏；持证上岗人员凤毛麟角；从业人员流动性过大，行业准入门槛越来越低；从业人员严重老化，养老护理员整体素质令人堪忧。这已经影响到我国养老资源的有效利用和养老服务事业的健康发展〔22〕。由于养老机构工作者的职位刚刚加入《行业分类》和《职业分类》不久，所以养老护理员在工资、社保、公积金、职称晋升和权益保障等方面，缺乏完善的法律依据，养老护理员的合理权益得不到有效保障，所以，养老护理员工资普遍偏低，劳动时间偏长，劳动强度偏大。由于薪酬待遇和社会地位低，工作强度大，专业要求高，养老机构很难聘请到专业的护理人员。

3对策分析

在深度老龄化阶段，养老机构的监管机制不健全、床位和护理人员供需失衡矛盾已经严重影响了养老机构的可持续发展。因此，从政府统筹规划、加强监督管理和建设专业化的养老护理人员队伍，满足老年人的日趋专业化、多样化的养老服务需求，是优化机构养老服务的策略。

3.1构建以服务需求为导向的质量监管机制按照供需关系理论，只有根据需求者要求进行生产、加工和提供的产品才能赢取市场需求者的青睐。养老机构若想提高自身的竞争能力，赢得老年人对养老机构的认可，必须要全面了解和研究老年人的市场需求，以满足老年群体对养老条件，服务设施的要求，从服务质量、设施环境和服务水平等方面为老年人提供最优质的养老服务。针对我国目前养老机构服务质量监管多头管理、标准不一等问题，应借鉴发达国家或地区的经验，建立以服务需求为导向的质量监管机制；在政府相关部门审查、养老机构自评的基础上，引入第三方评估模式，不失为一种积极的、具有建设意义的尝试。此外，还可采取外部评估与内部监察相结合的方式对养老服务质量进行综合评估，以确保养老服务质量，促进养老机构可持续发展。

3.2充分发挥政府职能，统筹养老机构发展规划养老机构作为一种公共组织，其发展离不开政府的监督和管理。公共管理理论认为，公共管理的总体目标是实现社会公共利益，而公共组织实现目标并取得良好效果的关键是协调，所以政府在统筹养老机构发展规划时，要从社会养老服务需求出发，充分发挥政府的引导和协调作用。在养老机构建设方面，应根据老年人口的数量和分布特征，统筹规划，重视经济欠发达地区和农村地区养老机构的建设和发展，减少区域间发展不均衡问题。在养老机构监管方面，应加速各相关部门的整合与协调，搭建联动、互动平台，明确各部门的管理职能，建立良好的监督、管理体系，促进养老机构健康有序的发展。此外，还应近一步增强对养老机构的支持扶助力度，融合社会各界力量参与建设，改善现有养老机构的条件，鼓励及提倡民间资本投入，促进公办民营、公助民营型养老机构的发展，从源头上解决我国当前养老机构和床位数量不足问题。

3.3建设专业化养老护理员队伍养老护理人员的专业化程度和专业稳定性是影响养老机构服务质量的关键。重视专业化养老护理人员培养、加强养老护理人员队伍建设对于提高养老机构行业竞争力具有重要的意义。2002年，劳动和社会保障部制定出台的《养老护理员国家职业标准》从生活照料、技术护理、康复护理、心理护理等方面对养老护理员的工作提出了具体标准，应以此为依据，开展专业化养老服务人员队伍建设。应重视开发护理教育资源，目前我国有10余所高职院校开办了养老护理专业，为加快人才培养，提升服务质量，探索科学、合理的养老护理专业发展体系，除鼓励高职院校开办养老护理专业外，还应在各级护理院校增设养老服务相关专业和课程，加强养老护理师资队伍和教材建设，使老年护理专业人才的培养科学化、规范化；加强养老护理员职业教育培训，对在职从业人员开展多种形式的继续教育，提高养老护理员的业务技能和服务水平；进一步在全行业强化养老护理员职业资格认证或培训合格准入制度，保证养老护理质量；探索建立专业社会工作人才引入机制，吸引更多的社会人才加入养老服务事业中来；开展社会工作的学历教育和资格认证、推动养老机构开发社工岗位、培育养老服务志愿者，形成专业人员引领志愿者的联动工作机制〔23〕；此外，还应加快完善养老护理领域的职业职称评定制度和管理办法，加强机构人力资源评估和监察制度建设，全面推行从事养老护理岗位的专业人才补助制度，切实提高养老服务人员的薪酬待遇，提高养老护理岗位的社会认同感，稳定养老护理队伍。

4参考文献

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〔2015-12-10修回〕

(编辑李相军)

通讯作者：安力彬(1964-)，女，教授，博士生导师，主要从事老年护理学研究。

〔中图分类号〕R592

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1005-9202(2016)13-3345-03；

doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2016.13.122

1吉林大学护理学院2吉林大学中日联谊医院

3大连大学护理学院

第一作者：尹惠茹(1981-)，女，讲师，博士在读，主要从事社区老年护理学研究。