行政诉讼被告举证时限制度研究

于冬晴

（110136 辽宁大学法学院 辽宁 沈阳）

行政诉讼被告举证时限制度研究

于冬晴

（110136 辽宁大学法学院 辽宁 沈阳）

作为诉讼制度的核心，证据制度对能否实现司法公正起着重要作用，而举证时限制度作为证据制度的重要组成部分，其法律规定的完善与否直接关系到能否实现司法公正。相比较旧《行政诉讼法》而言，新的《行政诉讼法》在行政诉讼被告举证时限制度方面作出了完善规定，规定了被告举证不能的法律后果，将被告举证时限从10天扩大到15天，增加了对被告因正当理由举证不能而可以延期提供的规定。尽管修改后的《行政诉讼法》在行政诉讼被告举证时限制度方面作出了进步性的修改，但立法者仍忽略了其中仍存在的几项问题。本论文评析出修改后的《行政诉讼法》在举证时限范围狭窄、法官主动调取证据权限法律规定不完善等方面的立法不足，最后针对以上不足，提出扩大举证时范围、完善法官主动调取证据权限相关法律规定、详细规定正当理由的范围等法律修正意见。

行政诉讼；举证时限；立法完善

一、行政诉讼被告举证时限制度概述

（一）行政诉讼被告举证时限制度的内涵

被告举证时限制度，是指在行政诉讼中负有举证责任的被告，在法律规定或法院依法指定的期间内，就其被诉具体行政行为提出相应证据，逾期举证则承担证据失效法律后果的一项行政诉讼举证期间制度。

由于《行诉法解释》《行诉证据规定》是与旧行政诉讼法相对应的，新《行诉法》已经出台，对于行政诉讼被告举证时限制度方面的规定作出了相应修改，因此新《行诉法》与《行诉法解释》、《行诉证据规定》的规定存在了相冲突的地方。所以在此文中，我们只对《行诉法解释》、《行诉证据规定》中针对行政诉讼举证时限制度规定的较为完善之处进行论述，而对于新《行诉法》已经修改的地方就不再论述。

本文对《行诉法》中行政诉讼被告举证时限制度的论述主要集中在在第34条、35条、36条、67条中。

《最高院关于执行行诉法的若干问题的解释》中第26条第2款则明确规定了被告行政主体没有在法律规定期限内提供相应证据的法律后果。

《行诉证据规定》第1条中所谓的“视为被诉具体行政行为没有相应的证据”，就是指法院将不予认定行政机关在举证期限届满后提供的相应的证据。可以看出，《行诉证据规定》既规定了未按期举证的法律后果，也规定了被告在不可抗力等特殊情而造成的客观不能的情况下，可以延期提供证据。

对比新旧《行诉法》，我们可以看出，修改后的新《行诉法》采取了《行诉证据规定》中对于未按期举证的法律后果，也采取了其被告在不可抗力等特殊情而造成的客观不能的情况下，可以延期提供证据的规定，弥补了相应的法律漏洞。

（二）设立行政诉讼被告举证时限制度的意义

1.有利于促使当事人及时举证，提高诉讼效益

行政诉讼被告举证时限制度规定了15天的举证期限，一方面15天的举证期限能够督促行政主体提交作出具体行政行为所依据的证据、材料，防止诉讼不合理的过长的迟延，另一方面由《证据规则》规定了行政主体不在法定期间提交证据将导致证据失效等法律后果，这便更能对行政主体心理上产生一定的压力，促使其尽其所能快速将证据提交到法院，这样一来，整个行政诉讼的程序进程将高效加快。

诉讼效益由诉讼成本和诉讼效率两部分组成。对诉讼效益的考量，应综合评析时间和物质两方面的投入和收益比例。针对行政诉讼被告举证时限来说，通过促使行政主体在法定期间尽快举证，使得法院不必再去自行调查取证，节省了法院方面时间和人力物力上的支出。另一方面，通过行政主体法定期间内、尽其所能的举证，能使人民法院得到更加充分完全的证据，从而正确审判，减少案件二审、重审、再审的几率，从而大大节约法院的资源，使得法院能有更多的时间高效率处理其他案件，从而形成一种良性循环。再从双方当事人的角度来考虑，这无疑也会削减其诉讼费用，降低其诉讼成本。

2.有利于实现程序公正

司法公正包括实体公正和程序公正两方面，于此同时，因为程序公正是实体公正的前提，所以在现阶段，程序公正显的更加重要。在行政诉讼中，大多数的证据保存于被告行政主体一方，这便很容易造成诉讼程序中，原告处在较弱势的一方，若被告利用其手中掌握的大量证据，在庭审中进行证据突袭、拖延诉讼，原告一方是难以招架的。而通过建立举证时限制度，使得处于优势地位的被告方在收到起诉状副本15内将全部证据提交完毕，这样一来，原告便有充足的时间去准备诉讼，从而实现诉讼中双方程序上平等，以致接近实体公正。

3.有利于促使行政机关依法行政

在行政诉讼中，由被告行政主体承担举证责任，若容许被告行政主体在诉讼过程中能够随时提出证据，那么，行政机关在行政活动中很有可能在没有收集到充分证据的情况下便对行政相对人作出具体行政行为，而后在诉讼过程再继续收集证据。很显然，行政机关这种做法与行政诉讼法的原则“先取证后裁决”的原则是相违背的。通过设立被告举证时限制度，规定行政机关只能在法定期间内提交证据，逾期举证将使证据失效，这样一来，行政机关在行政活动中便会约束规范自己的行为，在证据完全充分的情况下才会做出具体行政行为，这无疑对规范行政活动大有裨益，促使行政机关依法行政。

二、我国行政诉讼被告举证时限制度存在的问题

（一）法律关于举证时限制度的规定存在漏洞

1.被告举证时限范围狭窄

《行政诉讼法》第67条中涉及到的“有关材料”仅仅指《行政诉讼法》第34条所指的“作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。但是，行政主体除了应当向人民法院提交上述材料以外，涉及到证明原告起诉超出诉讼时效、证明受诉法院没有管辖权、证明被告在原告起诉前已自行更改具体行政行为的证据显然也是应该在此期间内一并提交的，故《行政诉讼法》第67条所规定的，举证时限期间应提交的证据类型显然是不完全的，范围较为狭窄。

2.法官主动调取证据权限的规定不完善

行政诉讼中，被告举证时限制度的制度意义便在于促使行政机关依法行政，提高诉讼效率，达到程序公平，而若对赋予法官太多主动调取证据的权限，这无疑是与行政诉讼被告举证时限的制度意义相违背的。而《行政诉讼证据规定》第23条第2款由于语句上的漏洞，很容易在实践中理解为“人民法院可为证明具体行政行为的违法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据”。显然，人民法院调取证明具体行政行为违法的证据的做法是超职权的，与法官中立的诉讼地位相违背，违反了“裁判者消极中立”的诉讼原理。并且，若允许法院主动调取证据，法官必然会有主观倾向性，难以保证法官处在中立的地位来审理案件，影响案件的公平审判。

3.被告补正的正当理由规定不明

《行政诉讼法》第36条对“正当理由”的涵盖范围没有进一步作出说明，这便很容易造成被告钻法律的空子，借其所谓的“正当理由”来作为其延期举证的理由，而作为最后的把关者，“正当理由”四个字也赋予了法官很大的自由裁量权，若法官未很好严格把控“正当理由”的合理范围，则很有可能造成整个被告举证时限制度丧失意义，起不到任何作用。

（二）法规关于举证时限制度的规定存在矛盾性

1.法律条文自身的矛盾性

对于《行政诉讼法》第33条“自行”两字的理解，主要有两种看法，一种看法认为“自行”两字实为多余，应是“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得向原告和证人收集证据”，而另一种看法认为，此条应是指在诉讼过程，被告及其诉讼代理人可以在经过法院许可的情况下向原告和证人收集证据。后一种观点显然与行政诉讼“先取证后裁决”的原则是相违背的，因为“先取证后裁决”原则要求行政主体只能以其在作出具体行政行为时所依据的证据作为证明其行为合法的依据，而不能以作出具体行政行为之后收集的证据来证明其具体行政行为的合法性，所以，许可被告在征得法院准许的情况下向原告和证人收集证据对于诉讼明显是毫无意义的。

2.法律条文和司法解释间的矛盾性

《若干解释》第30条中所说的“第一审庭审结束前”和《行政诉讼法》第67条所说的“收到起诉状副本之日起15日内”是截然不同的。“第一审庭审结束前”，是一个相当长的时间段，行政诉讼案件从立案到庭审辩论终结前，都属于“第一审庭审结束前”，《若干解释》如此规定，显然与《行政诉讼法》的规定相违背，侵害了原告方的诉讼利益，因为行政诉讼每次开庭都将引发一系列的庭审程序，在庭审的法庭调查阶段，会有出示证据、质证、认证等环节，若允许被告行政主体在一审庭审结束前都可以提出证据，这无疑都会迫使原告在无准备的情况下一次次出庭质证，使原本不平等的诉讼地位更加倾斜，丧失了设立被告举证时限制度的意义。

三、完善我国行政诉讼被告举证时限制度的建议

（一）弥补法律漏洞

1.扩大被告举证时限范围

如前文说提到的，《行政诉讼法》第67条中规定的“据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件”显然是不全面的，这只是行政主体在举证期限内应当提交的证据中的一部分。被告在期限内应该提交的证据还应包括证明受诉法院没有管辖权的证据、证明原告起诉超出诉讼时效的证据、证明被告在原告起诉前已自行更改具体行政行为的证据，很显然，这些列举的证据也是应在被告作出具体行为前已经收集的证据，按照《行政诉讼法》中“先取证后裁决”原则，也需要统一规定于被告举证时限制度之内，以防让被告游离于举证时限之外，钻法律空子来借机拖延诉讼，影响诉讼效率。

2.对法官主动取证权加以严格限制

如前文所述，赋予法官主动取证权无疑是对法官中立地位的强大威胁，是与法官中立审判者的身份相冲突的。允许法官主动取证会导致法官所主动收集的证据不经法庭上的辨认、质证就直接作为定案依据，限制剥夺了当事双方的辩论权，而且法官对其收集的证据会很容易产生主观倾向，造成审判不公、诉讼效率下降等不良后果。在我国现如今的庭审改革中，当事人主义化和法官地位中立一直是趋势，故应该严格限制法官庭外取证权，我建议应将《行政诉讼证据规定》第23条第2款规定修改为“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性与违法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。”

3.完善行政诉讼被告补正制度

针对《行政诉讼法》第36条，前文已经提到，此条文中最关键的是对“正当理由”四个字的理解。正当理由的范围过于宽泛将会导致行政诉讼举证时限制度形同虚设，因此通过法律明确规定“正当理由”的范围就显得格外重要。关于如何界定“正当理由”的范围，其大前提，我认为，是一定是在遵循“先取证后裁决原则”的基础上，即被告补正的证据一定是作出具体行政行为时所收集并以此作为依据的证据。此外，被告补正的情形大概有两种，一种是被告在作出具体行政行为十考虑过并采用过的某些证据，但由于不在被告处，被告在举证时限内无法提供的，一种是被告由于被告工作上的疏忽，没有将当事人提供的证据收入行政案卷，故不能在举证期限内提供。

（二）消除法律规定的矛盾性

1.消除法律条文自身的矛盾性

在《行政诉讼法》第35条这条法律规定中，有两点应该修改，一是“在诉讼过程中”，这是不是意味着被告及其诉讼代理人可以在具体行政行为作出以后到原告起诉前仍可以调取收集证据，这明显是违背“先取证后裁决”原则的。二是关于“自行”两字，前文已经提到，“自行”两字在此条文中，很容易引起歧义，给人误以为行政主体在征得法院同意的情况下可以向原告和证人取证，这明显也是违背“先取证后裁决”原则的。所以我建议《行政诉讼法》第35条应改为，“在具体行政行为作出后，被告及其诉讼代理人不得向原告、第三人和证人收集证据。”

2.消除法律条文和司法解释间的矛盾性

如前文所述，《若干解释》第30条中“第一审庭审结束前”和《行政诉讼法》第67条所说的“收到起诉状副本之日起15日内”时间点是截然不同的，法律条文和司法解释间存在着矛盾，《行政诉讼法》第67条的“收到起诉状副本之日起15日内”无疑是更为正确的时间点，为了充分发挥行政诉讼被告举证时限制度的法律作用，应对《若干解释》作出相应修改。

［1］甘文.行政诉讼证据司法解释之评论—理由与问题［M］.北京：中国法制出版社，2003.

［2］张远提.浅谈行政诉讼证据举证时限［J］.广西政法管理干部学院学报，2001，02：71-72.

［3］叶国平.行政诉讼举证时限制度探析［J］.井冈山师范学院学报，2004，01：103-106.

［4］冉妮.试论行政诉讼中的举证责任制度［J］.西江月，2012，22：61-62.

［5］杨晋.浅议行政诉讼举证责任的分担［J］.延安大学学报，2002，02：23-27.

［6］芮守胜.行政诉讼中收集证据的几点思考［J］.甘肃政法学院学报，2001，01：23-25.

［7］吴丹红.举证时限的理论思考与立法构想［J］.南京师大学报（社会科学版），2001，（1）：46-52.

［8］宋雅芳.完善行政诉讼举证制度之我见［J］.郑州大学报，1992，11（1）：22-30.

［9］姜小川.行政诉讼中举证制度若干问题之研讨［J］.政法论坛，1996，4（1）：25-28.

［10］张弘.行政诉讼法专题研究［M］.沈阳：辽宁大学出版社，2013：189-204.