中国土地利用规划研究进展

胡涛

（湖南省第二测绘院湖南长沙410119）

中国土地利用规划研究进展

胡涛

（湖南省第二测绘院湖南长沙410119）

通过总结近五年以来土地利用规划主要研究领域的研究进展，借鉴国外发达国家优秀的土地利用规划的经验，结合我国近年在土地利用规划上的工作部署和出台的新政策，探析中国特色的土地利用规划的发展热点。

土地利用规划；研究进展；新政策

引言

我国的土地利用规划从长时间“按需定供”的规划、难以摆脱“纸上画画、墙上挂挂”的命运到实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度来加强耕地保护和优化土地资源配置，近年来不断深化改革，在严格保护每一寸耕地和城镇化建设用地需求中寻求平衡，不断向“生产、生活”两生形态中积极融入“生态”这一要素，加强土地利用规划中生态环境评价的重视，并积极探索公众参与土地利用规划编制和实施过程的理论与方法。

1 土地利用规划研究进展

国内外的学者紧密结合我国土地管理实践方面对土地利用规划作出了大量的研究，在土地利用规划的理论和方法上不断学习和借鉴发达国家的优秀相关经验。

1.1 国内土地利用规划重点问题研究进展

国内土地利用规划重点问题研究进展主要发力在土地利用规划编制、实施评估问题上的改进，基于原有土地利用规划实践资料基础上不断对土地利用规划编制与评估的方法进行创新与发展，宏观层面的协同与微观层面的设计相结合，促使提高土地利用总体规划的科学性和系统性。

1.2 国外土地利用规划重点问题研究进展

国外学者主要透过自然地理的视角研究土地利用与规划问题，近年来主要探索土地利用动态监测、土地利用/土地覆盖变化（LUCC）、土地利用规划理念和编制方法等方面，其中国外学者重点研究“土地利用规划理念与方法”问题，主要探讨可持续发展在土地利用规划中历年的应用和规划之间的衔接与协同，曾有国外学者提出适当融合城市规划、土地利用规划、交通规划等的建议。另有研究表明，通过在指标体系中加入生态系统服务功能指标有利于真真正正发挥土地利用规划的生态环境保护功能，并加快构建起公众参与的平台，丰富公众参与的方式，促进规划参与者的多方利益协调。

2 土地利用规划发展热点

2.1 “三规合一”和“多规合一”的试点

2.1.1 理论研究

当前我国社会经济朝着更健康、更高效的方向发展，土地利用规划与城市空间规划、国民经济与社会发展规划之间存在需要调整的空间，各类规划在不同程度上都旨在加强对空间的控制和引导，但各类规划间总存在着与其他规划衔接不紧、协调与衔接成本过高、规划约束力不够等问题。参考国外发达国家的经验，我国学者蔡玉梅曾在其文章《基于国际经验的中国土地利用规划趋势》中总结了发达国家的典型的四种土地利用规划模式，分别是与城乡规划相融的英国模式、与国土规划并行的日本模式、与区域规划交织的美国模式和隶属空间规划的德国模式，四种模式都在不同程度上融合了各种规划，在相似的社会经济发展背景下共享基础数据与资源，加速土地空间规划与土地利用总体规划等规划的融合，减少衔接成本，增强规划权威性和约束力。

2.1.2 实践试水

2004年发改委率先在江苏、福建等六个地市县试点“三规合一”的政策，但由于体制上无法提供相应的保障，以及另外两个部门及规划的障碍，使得改革难以推进造成搁浅。但随着实行最严格的耕地保护制度后，我国在规划上对耕地的刚性优势得以显现，近年来国家积极探寻“三规合一”，如上海市和深圳市率先整合国土资源局和规划局，使两规合一成为必然。2014年国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，重点部署部分市县，开展“三规合一”或者“多轨合一”的试点工作，以经济社会发展规划为目标、以城乡规划为基础，融合土地利用规划提出的用地为边界，实现全县（市）一张图，县（市）域全覆盖，提高了土地利用规划与其他规划的融合度。

2.2 公众参与制度在土地利用规划中的重视

2.2.1 国外发达国家的公众参与探讨

早在20世纪60年代，欧美国家就逐渐在土地利用规划中引入公众参与的概念，并建立其相关的制度，在土地利用管理体系中公众参与已作为一项重要的法定环节。美国在许多公共项目决策和实施上采用公众参与的方法，听取各方利益者的意见与建议，使得社会上房屋所有人、非营利性环保公益组织及其他利益组织均可在土地利用规划不同阶段参与进来。美国“自下而上”的土地利用规划模式下低门槛的公众参与和多样的参与方式以及严格的执法监督都是值得借鉴的。其次，严谨的德国在公众参与制度上也是成功的典范。德国以法律的形式保障和规范了公众参与到相关土地利用规划各个程序的权利，在规划制定过程中伴随集中协调和公众讨论的公众参与，公众予以意见协调和实施监督。

2.2.2 国内公众参与的研究进展

而在我国，随着社会民主化的推广、法制的不断健全和各种规划理念的深入，国内学者越来越关注土地利用规划公众参与研究，处在初期阶段的公众参与研究多为对国外完善理论和成功经验的借鉴，如李雅兰对美国土地利用规划的公众参与其对中国的启示，国内公众参与到实践的案例很少，王慧珍曾在2008年提到县级土地利用规划的工作参与方法与实践问题的探讨。今年来学者还在积极探索我国公众参与公共政策（包括土地利用总体规划）制定的途径和方法。土地利用总体规划中的公众参与机制如何运作？如何从法律层面完善公众参与制度？如何提高公众的参与意识？通过何种途径使得更多的公众参与到规划中来？如何体现公众在规划中意见和利益的实施、以何种方式选择具有代表性的参与对象？这些都是目前土地利用规划中公众参与热烈讨论的问题。

2.3 土地节约集约利用进一步推进

我国的土地利用规划在初期长时间以“按需定供”的原则规划，导致城市空间外延扩展面积过大，城市闲置土地增多，占用耕地现象严重，导致了粗放式、不节约的高耗生态型的城镇化发展。这给生态和环境都带来了巨大的压力。因此国家重新合理规划，调整思路，从2012年出台的《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）、2014年出台的《节约集约利用土地规定》（国土资源部2014年第61号令）和《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）等多个文件，到低效建设用地再开发试点、棚户区改造、适度减少新增建设用地计划指标的土地利用计划调节机制等等都在昭示着原本依赖于土地增量的发展模式已难以为继，而控制外延挖掘内涵、盘活存量土地、强化节约集约用地等手段提高土地利用效率、统筹城乡土地配置，已经成为土地利用规划关注的新焦点，土地利用规划实现“新增规划”向“存量规划”的跨越。

3 国家土地利用规划近期部署工作和新政策要求

3.1 启动《土地利用规划条例》立法

2014年1月，国土资源部副部长徐德明表示国土部将启动《土地利用规划条例》立法，该法案的起草将与《土地管理法》中相关土地利用规划的章节挂钩，制定相关条例，再逐步推进土地利用规划法的起草制定，土地利用规划的编制、完善与实施均将受到法律层面的保障。

3.2 国土资源“十三五”规划编制工作正式启动

2014年8月，国土资源“十三五”规划编制工作正式启动，在下发了《国土资源“十三五”规划编制工作方案》后，国土资源部于2015年进行重大课题的研究，并起草《国土资源“十三五”规划纲要》。作为增强经济社会协调可持续发展、促进国土资源事业发展的重要依据，“十三五”规划是承上启下的重大规划。2015年，国土资源迎来了新常态，目前的国土资源利用方式亟待转变，国土资源改革亟需深化，在这关键时期，国土资源“十三五”规划将加强顶层设计，提高规划的系统性与科学性，与此同时，协同各方面关系，积极适应形势变化，加强统筹协调经济、社会、环境与生态之间的利益关系。

3.3 土地利用总体规划调整完善工作部署

2014年11月，土地利用总体规划调整完善工作视频会议在京召开。通过对原有的土地利用规划进行实施评估，总结规划实施过程中出现的问题，对规划进行合理性的规划指标和控制指标的调整以及优化地区的土地利用空间格局，以期未来的土地利用规划能更合理、科学、高效地利用国土资源。同时，此次土地利用总体规划调整完善工作更强调几点内容：①评估阶段需同时开展国土资源环境承载力潜力评价研究，更加考虑到环境承载力的因素；②此次重点确保耕地和基本农田面积稳定、质量不下降，各省区的新增建设用地规划原则上不追加指标；③加强各规划之间的协调工作，推进“多规合一”试点工作，在新型城镇化健康稳定发展下建立统一的空间规划体系，将土地利用总体规划与城乡规划、国民经济与社会发展规划等“多规合一”试点。将逐步实现未来的土地利用总体规划一个市县一张图的目标。

4 结论

通过文献法的研究方法，总结近五年国内外土地利用与规划方面的研究成果与进展，国外主要以土地规划理念与方法、土地利用方式变化、土地利用动态监测技术与方法创新、土地利用管理措施等方面为研究方面，国内侧重在土地分类调查等技术、土地利用评价、多规合一、土地利用管理策略等问题上。通过挖掘土地利用规划最新的发展热点，即是“三规合一”或“多规合一”的试点工作、土地利用规划中公众参与的应用与实现以及为加强国土资源的节约集约利用而推行的新政策，得出我国未来的土地利用规划将侧重于融入与加强土地利用生态环境保护、土地空间结构优化配置、国土空间规划理论体系完善和土地节约集约利用策略研究上。

TU892.29

A

1004-7344（2016）28-0221-02

2016-8-5

胡涛（1989-），男，助理工程师，本科，主要从事土地规划方面工作。