GATS中教育服务市场准入的法律价值论

张红礼

一、教育服务市场准入的含义解析

与GATT所不同的是，GATS（General Agreement on Trade in Service）中的市场准入不是普遍的原则义务，而是一种特定或专门的义务，只有一成员在其GATS承诺表中明确列出，该成员才对这一部门或分部门的市场准入承担相应的开放义务，否则就不承担任何的市场准入义务，这类似于货物贸易的关税减让制度。从贸易自由化角度而言，GATS谈判结果是否成功在很大程度上取决于服务市场的开放以及对服务提供者施加尽可能少的限制，对市场准入“点菜式”的自主承诺方式并不利于达到这一目的。但与国民待遇的情况一样，这反映了GATS服务业谈判的现实考虑和各国的利益协调，是发达国家和发展中国家服务业发展水平的巨大差距在GATS中的客观反映。[1]虽然服务市场准入的目标是世界市场的日趋融合和公平竞争，但鉴于目前各成员参差不齐的服务业发展水平，期望市场准入的步调一致是不现实的，尤其是某些特定行业的准入限制在短期内更难消除。因此，只能采取一种渐进的态度，由各成员根据本国国情确定服务市场准入的规模、程度和时间。各国的具体承诺表正反映了服务自由化不能一蹴而就的现实状况。

从前述可以看出，GATS中的市场准入是作为各成员的具体承诺义务而不是普遍的一般义务。同理，教育服务的市场准入也是成员的一种具体承诺义务，是各成员依据自己的教育服务发展水平、国家利益的考量、民族传统文化和自身教育体系的发展规划等因素而进行的选择性承诺。只有当成员在GATS中对具体的教育服务分部门和对不同的教育服务提供方式进行市场准入承诺时，才对该成员具有约束力。而成员对教育服务市场准入承诺的选择，首先是对五个教育服务分部门进行选择，然后是在每个教育服务分部门中，对跨境提供、跨境消费、商业存在、自然人存在四种提供方式的具体市场准入限制。总之，教育服务市场准入是指一成员允许其他成员的教育服务提供者、资本等进入和参与本国教育服务市场的范围和程度，它体现的是国家通过实施各种法律和规章制度对本国教育服务市场对外开放程度的一种宏观把握和监管。作为GATS成员具体承诺的义务，教育服务市场准入一般是对等互惠的，在某种程度上相当于一把“双刃剑”，换取进入外国市场的同时须开放本国市场，以此促进各成员权利义务的总体平衡。但因发达国家和发展中国家服务业之间存在的巨大差异，GATS第4条的宗旨要求发达国家采取一些措施，以增强发展中国家国内服务部门的实力和竞争力。

二、经济主权安全价值

主权的概念是法国学者博丹（Jean Bodin）首先提出的，经过不同时期诸多法学家的丰富与完善，已成为国家对外关系中的基本概念。经济主权原则是国家主权在经济领域的体现，是当代国际经济法的一项基本原则。[2]二战以后，联合国大会通过了系列决议，促使国家经济主权原则能够最终得以确立，尽管这些决议没有强制性的约束力，但对经济主权在国际社会的形成和确立起到很大的推动作用，并使经济主权成为习惯国际法规则。目前学界对国家经济主权的概念界定众说纷纭，但一般而言，经济主权是主权国家行使独立自主权利的一种重要体现，包括对内和对外两个方面：[3]其一，从对外经济主权方面来看，依据国际公法的一般原理来看，一主权国家与其他国家签订双多边条约、协议，或者加入一些国际组织，成为其成员，这都是行使国家主权的最明显表现方式。因此，各主权国家在进行多边贸易谈判、加入WTO或签署相关协议，正是实现其经济主权的表现。依据GATS的规则，成员可以根据自身发展情况，逐步扩大市场准入范围及附加条件方面获得适当灵活性。因此，各成员依据自己的教育政策和发展目标来自由决定在GATS中教育服务市场准入承诺水平，也可以在教育服务市场准入中进行必要的限制和保留，尤其是教育服务水平和经济发展水平不高的成员，这些都是为了维护自身教育服务行业经济安全的重要表现。其二，从对内经济主权方面来看，各成员国家可以依据自身的经济发展需要，独立自主地制定国内和涉外方面的经济政策及经济立法。因此，在教育服务的国内法规和相关制度的制度方面，各成员可以就自己的承诺情况和本国的发展需要来对本国的教育服务市场准入进行国内立法，也可以采取一些鼓励或限制的措施，保证本国教育服务行业的经济安全。

WTO的成立，使全球贸易的自由化趋势不要断加强，GATS的出现要求服务行业逐步实现贸易自由化的目的。而教育服务与其他很多服务部门相比，具有更大的特殊性。教育服务部门更多会涉及一成员的经济主权、国家安全、意识形态和文化传统等，对各成员都具有重要战略意义。[4]因此，各成员在教育服务的承诺开放中都保持十分谨慎的态度，包括发达成员。因此，许多成员都通过教育服务的市场准入承诺限制来保证本国教育服务行业的安全，在各个层面都对教育服务行业进行准入限制，实现自己的经济主权安全的目的。

三、教育主权安全价值

在主权理论中，国家主权是上位概念，教育主权则是国家主权的下位概念，教育主权的取得与实现必须以国家主权为前提。应当说无论是发达国家，还是发展中国家，都非常重视教育主权的维护。但不同发展水平的国家还是有所差异，如欧美等西方国家也非常重视将教育服务与国家安全、国家利益相联系，但因其在教育服务和整体经济发展所带来的优势地位，这些国家会更多从文化、经济的输出角度来关注教育服务，而不会太多考虑到本国教育主权如何维护的问题。因此，有学者就认为教育主权是发展中国家的一个专属概念。[5]当然，此话虽有绝对之嫌，但却客观的道出了发展中国家在维护教育主权安全方面所面临的挑战。

目前，学界虽然基本同意教育主权是国家主权的下位概念，但关于教育主权的内涵，尚无统一的看法。有学者认为，教育主权仅指教育的立法、行政、司法权。[6]也有学者认为，教育主权是一主权国家独立处理国内和国际教育事务的权力，细分为教育的立法权、投资权、学校审批权及教育监察权。[7]还有学者从教育主权的核心与外围的关系来阐述的，认为教育主权的核心层面是不可让渡或不可改变的，包括立法和司法权等；而在外围层面一些权利是可以让渡或改变的，包括信息、投资和产权等权利。[8]总之，教育主权是包括了主权国家在管理教育事务时享有的对内和对外的所有权力，具有最高性、固有性和排他性的特征。

但随着经济全球化的不断发展，教育服务也面临全球性流动的问题，各成员之间的教育服务流动更加频繁，各种意识形态和文化价值观念也互相碰撞。[9]各成员在GATS中对教育服务市场的开放承诺，必将进一步加快全球教育服务市场的开放。各成员之间可以进一步加强教育资源的相互整合和利用，促进本国教育服务质量的发展，同时可以促进本国教育体制的改革。但国外教育服务机构带来先进教育服务资源的同时，也会对本国教育主权带来一定程度的冲击。从已有的发展经验来看，发展中成员存在过度依赖发达成员教育资金、先进设备、先进技术的问题，这种依赖可能会使这些成员失去教育服务发展的主动权。再有，一些成员在开放教育服务市场的过程中，对教育服务发达成员的教育体系、教学方法、教育思想的生搬硬套，不加区分的加以利用，也会对本国教育行业的健康发展产生不良影响。还有，各成员相互开放教育服务市场，因各自教育服务水平的不平衡，容易造成资金、人才、传统思想文化的流失者也极易危及教育主权，对维护教育主权带来不利。

鉴于开放本国教育服务市场可能对本国教育主权带来的影响和冲击，各主权国家在开放本国教育服务市场时，基本都设置了相应的限制措施，并通过立法或行政措施的方式来捍卫本国的教育主权。以抵消外国教育服务的进入本国教育服务市场时所造成的冲击，防止对本国国家利益、教育主权安全造成损害。而教育服务市场准入法律制度成为维护教育主权安全的重要一环。首先，各成员在GATS的承诺中普遍都设置了教育服务市场准入限制，特别是在商业存在方式中，对教育服务的外资准入形式、资格、比例、履行要求等方面都进行了限制性承诺。其次，各成员也在国内教育服务市场准入的相关法律、法规和基本政策的制定方面，展示出对教育主权安全的维护。再次，依据教育行政权，各成员对教育服务的具体管理、监督，包括对设置教育服务机构的审批许可、对教育服务质量的督导和检查、对教育服务从业人员的资格认证和基本教育事务的决策等方面。最后，教育服务市场准入法律制度对教育发展权的维护产生重要作用，因此，各国对教育服务的投资范围、收益、责任等具有不同的规定，对本国教育服务的输出和输入都有相应的立法和规范。

四、文化安全价值

文化是一个民族的灵魂，而文化主权将对一个国家、一个民族的凝聚力产生重要影响，独立的文化主权也将使一个国家更加强大并带来强烈的认同感。文化安全主要是指一主权国家的主流文化价值体系不要受到本国内部或外部文化的渗透、破坏或颠覆。[10]当一个国家的民族传统文化的传承、价值观受到扭曲、意识形态受到影响，而这种影响将会冲击到国家文化安全，甚至整个国家安全。当前，经济全球化促使教育与文化全球化的趋势也不断加强，而教育服务与文化的传播有十分的紧密，特别是教育服务贸易大国在输出教育服务的同时，也在输出自己的文化习惯、价值观和意识形态。

教育是一个国家传承民族文化、价值观和意识形态最主要、最有效的途径和方式，文化既可以约束社会公民，也可以影响法律和法规的制定，还可以影响社会市场，使法律和法规难以实行，至少在某种程度上能产生作用。[11]在教育服务贸易中，保证文化安全的关键是如何处理不同文化之间的关系。在教育服务贸易的过程中，不同文化的交流和碰撞，将会使处于非主流的文化受到极大的冲击和动摇，因此，各国在开放教育服务市场的过程中，都会寻求对自己文化的保护，确保自己的文化安全。与此同时，教育服务市场的国际化也会破坏文化的多样性，因此，也就会努力寻求在经济一体化的过程中也就会逐渐失去本民族的习惯、本土特色。教育服务应当承担起主权国家文化或亚文化的传承任务，而关于文化多样性和文化安全的话题也在世界各国之间展开讨论。全球化的批评者认为，教育服务市场的全球化将会破坏文化的多样性，各国应寻求文化保护。[12]

当然，在全球化的今天，各国之间的文化交流和教育服务市场的开放是客观存在的，无论是经济还是文化，任何国家都不可能完全和外部世界相隔绝。尽管教育服务市场的开放会对某些国家的传统文化造成巨大冲击，威胁到国家的文化安全，但各国在GATS中的教育服务市场准入限制性承诺的选择和国内法律、法规和相关制度的设立，都会对保护本国的国家安全起到保护作用。因此，目前在GATS中对教育服务市场准入作出承诺的国家，也是在开放本国的教育服务市场和保护本国的文化安全之间进行了平衡的选择。[13]例如，在教育服务市场准入承诺中，因基础教育或义务教育阶段对本国公民的意识形态、价值观和文化传承的重要作用，很多成员在该领域的市场准入承诺中都进行了严格的限制。而有的成员也在GATS的具体市场准入承诺中具体阐释了文化保护的目的。如俄罗斯在商业存在方式的市场准入中就明确，只允许俄罗斯联邦的法人企业参与设立教育服务机构，而且是非商业性的投资。因为这样的授权可能会关系到俄罗斯文化遗产和文化财产的传承，也关系到俄罗斯的国家文化安全。[14]体现了俄罗斯在教育服务市场准入中对本国文化和精神财产的保护意识。

参考文献：

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[2] 曾华群.国际经济法导论[M].北京：法律出版社，1997：162.

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[13] Werner Zdouc， WTO Dispute Settlement Practice Relating to the GATS[J].Journal of International Economic Law，2009，33（2）：305.

[14] RUSSIAN FEDERATION Schedule of Specific Commitments， GATS/SC/149，5[J].November， 2012：35.

作 者：英国埃塞克斯大学商学院硕士

责任编辑：张 波