加强依法行政 完善依法治水的实践与思考

王恺 陈瑞刚

（浙江省钱塘江管理局 浙江省杭州市 310009）

加强依法行政 完善依法治水的实践与思考

王恺 陈瑞刚

（浙江省钱塘江管理局 浙江省杭州市 310009）

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对依法行政提出了具体的要求。如何进一步增强水利系统干部职工的法治思维，运用法治方式解决问题、化解矛盾，已经成为当前必须研究的首要问题。

1 依法行政工作基本情况

2006年省政府出台了《浙江省依法行政工作考核办法》，从法律法规的执行，行政执法责任制的推行和落实，遵守行政执法程序和规范行政执法行为，建立健全行政决策机制，起草、制定法规议案、规章（草案）以及制定行政规范性文件，承担防范、化解社会矛盾责任，落实依法行政保障措施等方面，对省政府直属单位的年度依法行政工作进行考核。水利厅以考核为导向，制定了《浙江省水利厅全面推进依法行政工作任务责任分解方案》等制度规程，在重大决策、行政执法责任制多方面，扎实规范推进依法行政各项工作。2010年修订印发了《浙江省水利厅全面推行行政执法责任制实施方案》，严格按照执法责任制的要求，落实各项职能职责；在行政规范性文件的制定方面，按照规范性文件的制定要求，履行合法性审查、集体讨论、公开发布、报送备案等法定必经程序，并定期公布通过备案审查的文件目录；在预防化解行政争议方面，贯彻行政复议法和行政复议法实施条例，加强行政争议防范机制建设，高度重视行政执法投诉和信访工作，对于群众的投诉和信访做到事事有登记、有调查、有回复。

2013年省政府印发了《浙江省法治政府建设实施标准》，对我省法治政府建设提出了总的要求，并对法治政府建设（依法行政）考核评价体系进行了调整。省水利厅根据法治政府建设的要求，严格责任，分解任务，推进法治政府建设的进程。制定出台了《浙江省水利厅行政调解制度》、《浙江省水利厅工作人员法律知识学习制度》等一系列制度，夯实依法行政的基础；落实规范性文件的合法性审查、征求意见和登记报备制度，严控制度建设的质量关；实行重大决策专家论证和公开征求意见制度，落实重大决策的公众参与；设立普法学习专栏，开展法律知识考试和水利系统学法普法考试活动，提高全体干部职工的法律素养。

2 依法行政工作存在的问题

2.1 法治意识有待提高

水利是一个老行业，专业性强，长期以来，由于建设任务繁重，少有时间去学习水法规，行政管理相对薄弱，在社会水事活动监管方面的能力亟待提升。工作中，以经验、专业办事居多，不善于运用法治思维和法治方式。近年，虽然组织了网上水法规学习、测试，也参加了全省公务员学法考试，但仍不够。

2.2 地方立法有待完善

经过近些年的努力，我省已基本形成具有地方特色、较为完备的水法规体系，但现实中常出现法规规定过于死板，实际执行中难以操作的状况；处罚手段较软，缺乏必要的强制措施和直接可以入刑的条款，起不到震摄作用，存在“隔靴搔痒、不疼不痒”的现象；有的法与法之间不够衔接，同一违法行为存在“同一违法、不同处罚”的结果。

2.3 制度建设有待加强

我省正在实施“五水共治”，水利的建设任务愈加繁重，如何处理好招投标、资金配套、工程进度与质量安全、工程验收等问题，缺乏具体有效的规则。据部分地方水利部门描述，现在工程建设进度上不去，系客观原因造成的，如果只抓进度、抓投资，而忽视程序和必要的建设周期，即面临着违规违纪的风险。

2.4 职责边界有待划清

省委省政府着重改革行政管理职能，在全国率先推出“四张清单一张网”，着力简政放权，清晰职责，落实责任主体，完善监管制度，加强公共服务，接受社会监督，解决政府管理越位、缺位、错位问题，防止行政不作为和乱作为。权力清单、责任清单的上网公布，对政府部门行使职权和责任实行全流程监督，追责路径更为清晰，政府部门将面临权力责任监督的新常态。但梳理过程时间紧，水利厅与其他省级行政部门之间，省、市、县三级水行政主管部门之间权力边界、责任边界不清的问题仍然没有解决。

2.5 执法力度有待加大

水行政执法人员的数量、素质、执法装备与严格依法行政、加强依法治水要求不相匹配。对于重大水事违法行为的查处，存在一定程度畏难情绪，打击力度不够。重大案件上报、督办制度未切实落实。内部执法资源未有效整合。行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为的流程、文书的制作和档案的归档都有待进一步的规范。

3 切实推进依法行政工作

3.1 增强学法用法意识

依法治水、依法管水，严格规范公正文明执法，依赖于人的法制素养和执法能力。因此，高度重视干部职工法治思维和法治能力的培养，推进法治培训长效机制建设：①要完善学法制度。利用知识更新培训、网络学院和专题讲座等多方式多渠道，组织学习宪法、公共行政法、水法律法规，不断提升法律素养、执法能力和应诉能力。②要创新工作理念。理念是行动的先导，没有正确的执法理念就不可能有行动上的高度自觉。按照依法行政的要求，进一步增强严格依法履行职责的观念、法律面前人人平等的观念、权利义务对等的观念、权力与责任一致的观念、尊重和保障人权的观念。无论从事专业技术还是行政管理，都要进一步强化证据意识、程序意识、权限意识和自觉接受监督意识，正确处理好合理与合法的关系，抛弃一些习惯思维、人情思维，纠正只讲技术不讲法律的错误观点，要以合法性为出发点，以追求公平正义为目标，运用法律的规范、原则、精神，来思考问题、解决问题，做到不以违法方式治违法、法无授权不能为、违法决定不可为、法定职责不推诿。

3.2 梳理细化法定职权

职权梳理是依法行政的重要基础，也是责任追究的重要依据。要以权力清单和责任清单编制为契机，认真厘清职权。做到上下之间权限清，要按照“放得下、接得住、管得好”的原则，该放则放，不该放则实事求是，不能随意放；部门之间责任明，要按照“各自履职、各负其责、合力处事、共担责任”的原则，处理好与国土资源、环保、海洋渔业等部门的责任分界；内部之间关系合，要按照“因职建机构、因事设岗位、因岗追责任”的要求，明确处室职责和岗位职责，进一步整合资源，提高工作效率，落实行政执法责任追究制。通过上下、横向、内部三个方面的职权梳理，真正做到上下衔接、相互协调、监管到位、各负其责。在梳理权力清单过程中，处理好政府与市场的关系，解决建设领域内本应可以由市场（政府购买服务的方式）解决的，尽量走向市场，让水行政主管部门从繁重的建设任务中解脱出来，转向真正的水行政管理工作。

3.3 完善涉水法规体系

有良法才有善治。我省已基本形成了水法规体系，但从经济社会发展的要求来看，仍然存在不适应状况。按照十八届四中全会提出的科学立法的要求，不断建立健全法规体系。积极发挥省级水行政主管部门的职能和专业优势，推动和影响地方性水法规的立法进程，通过法规的立改废并，提升立法工作的前瞻性、协调性、可行性，增强法规的执行力，构建具有地方特色、符合我省实际，又和国家法制有机统一的地方水法规体系。坚持立法决策与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据。对于不符合经济社会发展要求、实际难以操作的规定，要在充分论证的基础上，予以修改。

规范性文件的制定具有较强的实用特征，它是实施法律法规的有效补充，针对性强、程序简单、出台时间快，要充分发挥规范性文件对水利改革发展的引领、推动和保障作用，对不符合实际对现实没有指导意义甚至是束缚实际工作的，或者已有其他更新的规范性文件规定的，予以废止；情势发生变更的，及时研究新情况，新形势，予以修订完善；根据实际工作需要，将实践中已经成熟，具有普遍指导意义的工作经验，及时归纳总结，制定为规范性文件；对于地方性法规、政府规章规定需制定相关配套性文件的，抓紧制定。在制定规范性文件过程中，严格执行合法性审查、公开征求意见、登记备案等程序。

3.4 深化执法体制改革

按照省政府有关综合执法改革的要求，科学合理提出职权划转、责任边界意见，积极推进改革进程。落实严格规范公正文明执法，完善水行政执法程序，建立健全执法全过程记录、重大执法决定法制审核、行政裁量权基准等制度，做到依法办事、程序正当。整合内部执法资源，下移执法重心，充实基层执法力量，辅以河道保洁员、堤防巡查员、水库预警员、村级水务员等人员，形成专兼结合、职权明确、团结协作的水行政执法网络。进一步推进水行政执法信息化建设，按照执法全过程记录和快速有效查处案件的要求，提升执法装备，实现实时监控、即时取证、精准打击。落实重大案件报告和督办制度，通过行政约谈、媒体曝光等方式，查处一批重大水事违法案件。探索建立水利和公安、国土、城市综合执法部门、环保、交通等部门的联合执法机制，在预防和打击非法采砂、涉水违章建筑、建筑渣土和泥浆入河等方面发挥积极作用，提高水事违法案件的处理率和执行率。推动建立水行政执法和刑事司法衔接机制，争取将河道非法采砂等严重违法行为纳入刑事制裁范围。

3.5 推行民主科学决策

决策是行政权力运行的起点，规范行政决策特别是重大行政决策行为，是规范行政权力的重点。重大规划的编制和重大水利工程的建设，关乎经济社会发展和人民生命财产安全，需要听取各利益方的实际需求，科学论证，慎重决策。明确重大行政决策事项和权限，建立健全公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估、集体讨论等行政决策程序，并确保执行到位。建立内部重大决策合法性审查机制，及决策后评估和纠错制度。对于行政许可中可能影响多方利害关系的，或者涉及多部门、跨区域的项目，灵活运用听证环节，充实科学决策。

3.6 发挥社会公众作用

我省河网密布，水利工程点多量大，涉水水事活动的监管和水利工程运行管理任务十分繁重，水利部门一家难以做到巡查到位、管理到位、不留死角。因此，必须紧紧依靠社会公众。从社会管理层面，要正确处理好政府与社会的关系，通过购买服务，将行政许可事项涉及的部分技术论证、批后实施过程中的现场监测、检查等职责，委托给社会组织和中介服务机构；充分发挥乡规民约的作用，对乡镇级以下河道以及大量的农村水利工程实行自律式管理，增强广大干部群众的主人翁意识。从行政监管层面，可以鼓励社会公众对水事违法案件进行举报，当好水行政执法的耳目和前哨。在公共服务层面看，要明确国家、集体、个人三者的责任，通过自律式的管理模式，既减少不必要的矛盾，也可增强村干部或全体村民保护水利设施的责任感，实现良性循环，长效管理。

3.7 加大对外宣传力度

宣传营造氛围，宣传能让社会知法、知情，从而达到理解、认可、守法。利用“3.22”世界水日、中国水周对社会进行水法规及水利知识、水利成就方面的宣传，让更多的人关注水利、理解水利、支持水利；利用具体事务的办理、重大议题的讨论及政府各类会议之机，加强对政府有关部门领导的宣传，通过讲法律、讲利弊、讲职责、讲服务，争取更多地理解和支持；利用新闻发布会、政务服务网咨询平台向社会公众即时宣传相关政策、水情形势、办事规则等，加强与公众的互动。

D922.66

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1004-7344（2016）06-0010-02

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