关于建立进口清真食品安全监管制度的探索

于　尧

（天津出入境检验检疫局天津300461）

关于建立进口清真食品安全监管制度的探索

于尧

（天津出入境检验检疫局天津300461）

通过分析我国当前进口清真食品安全监管方面的现状和存在的问题，并参考国外对进口清真食品的监管经验，提出了建立我国进口清真食品安全监管制度的建议，对开展我国进口清真食品监管制度的研究和探索提供了借鉴。

进口清真食品；食品安全；监管

1　前言

近年来，随着我国对外贸易的持续发展以及进口食品规模的不断扩大，清真食品进口贸易也在快速发展，进口清真食品的品种和经营者不断增加。2014年中国与“一带一路”沿线国家进出口贸易额超过5000亿美元，其中清真食品贸易份额同比增加15%左右［1］。目前我国有2200多万穆斯林群众，清真食品有较强的特殊性，如果监管不当，不仅会影响消费者的健康安全，还会造成社会不稳定。因此，加强对进口清真食品的监管，确保进口清真食品不仅符合我国食品安全国家标准，还要符合清真食品规范的要求，这对于保障我国穆斯林消费者的合法权益，增进民族团结，维护社会稳定，都有十分重要的意义。

2　我国进口清真食品安全监管现存问题

目前，我国针对进口食品建立的法律法规和标准体系日趋完善，其检验监管的标准和模式也在不断完善和规范中。但针对进口清真食品的法律法规和标准还是空白，监管存在盲区。

2.1我国的清真食品安全法规不健全

我国对清真食品尚未建立统一的管理法律、法规和监管体系，各省、市和民族自治区制定的地方性清真食品管理法规和相关制度均不统一，对清真食品生产经营的管理缺少了法律根据，法律威慑力和法律效力不够，一旦发生问题，连带责任无法确定，很难做到有效监管。同时，我国相关的进口食品检验监管法律法规和规范性文件也未涉及清真食品，对进口清真食品的监管无上位法的支持。

2.2我国清真食品认证体系与相应标准缺乏

清真食品认证体系和相关标准在我国尚未完全建立，也没有得到国际清真食品认证机构认可。我国出口清真食品尚需国外机构的认证，而进口清真食品是否符合要求因缺乏明确的标准依据，只能认可国外机构出具的清真认证证书和清真标志。由于我国目前对进口清真食品无相关的检验监管规定和要求，因此检验检疫部门对进口清真食品只能按照普通食品检验其是否符合我国食品安全国家标准，但无法确定其是否符合清真要求。

2.3进口清真食品准入制度不健全

2015年实施新修订的《食品安全法》对风险高的食品如肉制品、水产品和乳制品等要求境外生产企业必须获得卫生注册，对进口保健食品、有机食品、食品新品种等均规定要有不同于普通进口食品的备案、注册及安全性评估等前置条件要求［2］。我国2013年4月23日颁布的《有机产品认证管理办法》中也规定，进口有机食品即使获得了国外机构认证认可，也必须经中国认证机构按照中国有机产品标准实施检查认证，或由中国主管部门认可的有机认证机构认证的进口产品才可以作为有机食品在中国境内销售。但进口清真食品至今没有规定类似上述食品的前置条件和准入要求，其检验监管是按照普通进口食品对待。

2.4进口清真食品的加工经销商主体责任难以落实

清真食品具有禁忌性和排他性特点，进口清真食品业须按照我国清真食品加工经营的相关规定，其加工经营场所特别是加工经营牛羊肉、奶制品等清真产品必须使用专用的经营场所、加工工具、储存容器和运输车辆等，不得同时加工和经营非清真食品，只有这样才能保证其产品符合“清真”的特殊要求。但在我国经营进口清真食品的人员普遍缺乏清真食品相关知识和要求的培训，其中有不少是非穆斯林在加工和经营进口清真食品，不熟悉清真进口食品的要求，一旦发生问题，其责任无法确定，也无相关依据实施相应的处理或处罚［1］。

2.5清真食品信息化系统和追溯体系不健全

从目前的情况来看，进口清真食品尚未建立对接清真食品的记录和信息化系统，对进口的食品哪些属于清真食品以及清真食品的产品品种、批次、数/重量、原产国以及消费信息等基本情况均不能够准确掌握；进口经销商尚未建立完善的进口和销售记录，销售后的追溯工作难度大。

3　国外对进口清真食品的监管

3.1监管措施

3.1.1进口禁止措施

为了有效保证进口食品清真安全，一些国家对清真食品进口国都设置了特殊的清真食品禁止措施，如规定只进口某些国家或地区的清真食品。例如印尼政府就制定了一项禁止进口欧洲牛肉的禁令，只允许从澳大利亚、加拿大和美国等国进口清真食品。

3.1.2认证措施

即进口国要求出口商通过指定的清真食品认证。例如印尼要求清真食品的出口商必须得到由印尼穆斯林大会认可的伊斯兰教宗教组织颁发的清真认证；阿联酋对进口的清真食品要求其清真认证需要得到驻该国大使馆的认可；伊朗则直接派检查员到出口国检查出口商，颁发清真认证书。

3.1.3进口资格限制措施

即规定清真食品进口只能由政府部门、国有企业或指定公司进行。例如伊朗的清真食品进口完全由政府机构——国家家畜后勤事务部和贸易合作部进行，不允许私人机构进口食品；在科威特，只有科威特工商业协会的成员才有清真食品进口资格。

3.2准入管理

对清真食品实施准入管理，即由政府职能部门设定一定的行业标准和准入条件。如马来西亚伊斯兰教发展部制定了《牲畜屠宰以及清真食品的准备和处理标准》，规定在马来西亚境内该标准为确定公司清真地位的基础性文件，所有生产清真食品的公司都必须满足所列条件，通过权威部门的清真地位认证；印尼的清真认证主要针对出口商，凡向印尼出口清真食品的生产商必须通过印尼穆斯林大会的清真认证以获得清真市场地位。

3.3销售经营环节管理

该环节管理包含两种情况，一是对清真食品的国内供应商进行政府限制，只允许特殊的供应商供应清真食品。如科威特只允许加入科威特工商协会的企业在国内销售清真食品。二是对清真食品实施政府监测或行业监督，政府不设置清真食品的生产许可，也不参与进行清真食品认证，只是对清真食品产品质量和销售、消费过程中存在的欺诈行为进行监督和管理。如美国密西根州和伊利诺斯州就规定由州农业部负责清真食品的监督检测；加拿大通过清真认证组织进行认证实现对清真食品的市场化管理，但是加拿大所有食品生产都必须接受加拿大食品检察署的检查和检测。

3.4不同国家对进口清真食品的监管做法

3.4.1阿联酋

阿联酋的穆斯林占全国人口的绝大多数，其清真食品管理主要立足于在满足国内清真食品需求的同时，严格保障所需进口食品的清真属性。采取的方式主要有驻外机构审查或批准出口国的清真食品认证，禁止或限制非清真食品进口，如规定出口到阿联酋的食品必须具备所在国经核准的穆斯林中心颁发的所有肉制品（除了猪肉）以及含有上述成分产品的清真屠宰证明，或者成立专门政府机构授权或委托出口国的穆斯林组织实施认证。

3.4.2印度尼西亚

由印尼唯一有资格核准和监督清真食品的机构——印尼穆斯林大会专门负责与畜产品出口国的穆斯林组织确认畜产品是否清真，并由出口国穆斯林组织开具清真证明。

3.4.3新加坡

新加坡的穆斯林占全国人口有一定比例，有的由法定的宗教团体负责境内清真食品的管理和认证工作，如由唯一负责伊斯兰宗教事务的法定机构——新加坡回教理事会对新加坡境内的清真食品生产经营企业进行清真食品认证并颁发清真认证证书；有的则通过认证机构对清真食品进行清真食品认证，并通过立法保障穆斯林消费者的合法权益。

3.4.4美国

美国有6个州制定、颁布了涉及清真食品的专门或补充法案，将清真食品纳入消费者权益保护体系或商业贸易体系。美国最重要的清真认证组织之一——美国伊斯兰食品与营养协会成立于1982年，已有200多家全国性的清真食品公司通过其认证。

3.4.5加拿大

加拿大是一个穆斯林占人口极少数的移民国家，国内清真食品消费和需求很少，清真食品的认证和管理主要在于满足清真食品进口国的要求。

4　建立及完善我国清真食品安全监管制度的建议

4.1加快清真食品的立法进程

（1）应尽快开展对清真食品立法的研究和制定工作，制定统一的清真食品法律法规。依据《食品安全法》，在制定相应的法规和部门规范性文件时，将清真食品的管理内容纳入其中；构建适应我国国情的进口清真食品管理模式，明确对进口清真食品的管理法规与职能，以便监管部门对进口清真食品的监管有法可依。

（2）尽快研究、制定我国的清真食品标准。应等同或等效采用目前世界上已建立的获得国际普遍认可的国家的清真食品标准，将清真食品像有机食品、保健食品等特殊食品一样建立相关的产品和管理标准。同时，应加强研究对进口清真食品的监管，制定相关的准入要求与监管规定。这样，进口清真食品除要求在安全方面符合我国食品安全国家标准外，还应符合我国清真食品相关标准要求，使得清真进口食品能够得到有效监管。

（3）尽快组建我国的清真食品认证机构，加强与国外清真食品认可机构的联系、交流并获得国际的认可。与此同时，建立和完善我国进口清真食品的认证标准与监管机制。

4.2研究并探索进口清真食品监管制度与控制措施

借鉴国外对进口清真食品的监管做法，参照我国对保健食品、有机食品和食品新品种等特殊食品的相关准入与管理规定，将清真食品作为特殊食品对待，研究和探索备案准入、认证审核、现场查验、证书核查、风险监控和退出机制。对进口清真食品实行认证和市场准入制度，进口清真食品的认证证书需经过检验检疫机构及有关认证部门的备案和确认才能够进口我国。进口时，应向出入境检验检疫机构提交其所取得的国际清真食品认证证书、清真标示的标签样张、清真认证标志和相关的清真食品检验等文件，检验检疫人员现场查验其清真标志、标签、证书与货物是否货证相符；对重点和敏感的清真食品每年制定抽检和监控计划，重点监控非清真食品成分；加强清真食品进入流通领域后的监管，督促企业建立、健全进口和销售记录追溯体系；确保进口清真食品符合我国法律法规、标准和认证要求，保证广大穆斯林消费者的合法权益得到维护。

4.3建立进口清真食品追溯制度

建立、健全进口食品安全的跟踪与追溯体系不仅是《食品安全法》的要求，更是保障食品安全的重要措施。为了确保进口清真食品的安全，更需要建立、健全跟踪与溯源体系，加强事中事后监管。搭建进口清真食品认证证书联网核查平台，实现对清真食品从原材料、加工、运输、仓储、销售等整体供应链的溯源。检验检疫应督导企业建立完善进口记录和销售记录，保存相关的文件和凭证，掌握食品的来源与流向；引导企业制定并执行不合格清真食品的召回制度，保证问题清真食品一旦出现，能够及时妥善处置，避免发生不可挽回的损失与影响，以确保进口清真食品的安全与符合性。

4.4落实进口清真食品经营企业主体责任

强化清真食品进口经营企业主体责任的落实，加强对境外企业生产和加工清真食品的安全质量管理和清真法规标准执行情况的审核与评价，选择符合我国食品安全法律法规、标准和清真要求的生产企业和出口商或代理商，切实做好进口清真食品的源头监管；重点监督其境外清真食品生产企业的清真认证资质，加强对采购、进口、加工、存储、运输和经销等环节的监管，确保企业严格按照清真食品的要求规范操作；严格审查清真食品的认证证书、标签标志、包装等内容是否真实可靠并符合清真食品的要求；建立、健全清真食品的进口和销售记录，确保产品的可追溯性；加强对清真食品进口企业的培训和宣传教育，提高进口清真食品加工经营者的依法经营意识；加强相关监管部门的合作联动机制，及时掌握进口清真食品安全质量和市场信息，加强信息收集、分析研判和风险预警及处置机制，重视举报投诉工作，加大消费者的监督力度［3］。

5　结语

作为整个食品安全重要一环的清真食品，不仅具有与普通食品一样的安全属性，还具有独有的特殊性、宗教性和民族性等社会性内涵，决定了其成为食品安全的重要关注焦点。随着进口清真食品贸易的不断增长，如果监管不当，可能会引发食品安全和社会问题，必须引起高度重视。因此，建立和完善清真食品安全法律法规和标准体系，研究、探索高效、合理的进口清真食品监管制度和管理措施是保证清真食品安全和社会稳定的基础。

［1］中商情报网.2011-2015年中国清真食品行业市场研究及发展趋势分析报告［A］.

［2］谢敏，游锦洲，郑宗展.我国进口食品安全监管体系之初探［J］.检验检疫学刊，2015，25（2）：63-66，62.

［3］国家质检总局.《2010-2014年中国进口食品质量安全状况》白皮书［A］.2015.

Exploration for the Establishment of the Supervision System of Imported Muslim Food Safety

YU Yao
（Tianjin Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Tianjin，300461）

By analyzing the current situation and existing problems of the imported muslim food and learning from the imported muslim food supervision experience of other countries，this article put forward the suggestion to establish the supervision system of muslim food safety in our country，which provide draw lessons from for research and explore supervision system of imported muslim food in our country.

Imported Muslim Food；Food Safety；Supervision System

R155

E-mail：yuyao66666666@126.com

2015-12-18