试论金融监管与货币政策协调运行机制的建立

许传华，余　丹

（湖北经济学院金融学院，湖北武汉430205）

试论金融监管与货币政策协调运行机制的建立

许传华，余丹

（湖北经济学院金融学院，湖北武汉430205）

摘要：金融监管与货币政策在最终目标等方面互为基础、互相促进，具有一致性和包容性，但是在内在周期特性、具体操作机制等方面又表现出较大的冲突性。因此，在实践中为化解二者之间的矛盾与冲突、保证金融体系的平稳健康和货币政策的有效实施，需建立和完善金融监管与货币政策的协调运行机制，包括强化法律基础、设计合理的权力分配机制、构建信息共享平台和建立宏观审慎监管体制等。

关键词：金融监管；货币政策；协调机制

中图分类号：F820.1

文献标识码：：A

文章编号：：1672－626X（2015）01-0022-07

doi:10.3969/j.issn.1672-626x.2015.01.003

收稿日期：2014-11-12

基金项目：湖北省高校人文社科重点研究基地（湖北金融发展与金融安全研究中心）科研项目（2013JR006）；湖北省优秀中青年科技创新团队项目（T201210）

作者简介：许传华（1967-），男，湖北仙桃人，湖北经济学院金融学院院长，教授，主要从事金融监管理论研究；余丹（1983-），女，湖北经济学院讲师，主要从事货币政策理论研究。

Abstract:Being consistent and inclusive in the aspects of ultimate goal and so on, financial regulation and monetary policy are the foundation of each other and can promote each other. However, there are also some conflicts between them on the inner cycle characteristics and specific operating mechanism. Consequently, in order to resolve the conflicts, ensure the stability and health of financial system as well as the effective implementation of monetary policy, we need to establish and improve the coordination mechanism between financial regulation and monetary policy, which includes strengthening the legal basis, designing a rational power distribution mechanism, structuring an information sharing platform and building a system of prudent macro regulation.

世界各国在金融经济发展过程中一直面临两个问题：一是如何有效实施金融监管以保证金融市场的稳定和正常运转，为金融交易创造一个良好的环境；二是如何正确制定和实施货币政策，使之与其他的宏观经济政策相互补充，共同促进经济发展。目前，由于监管职能从中央银行逐渐剥离，金融监管与货币政策的矛盾与冲突日益外化，对于各国的金融管理机构而言，无论是在履行金融监管职能方面还是在实施货币政策方面，都面临着较大的挑战，理论界也有越来越多的文献开始研究金融监管与货币政策两者之间的冲突与协调问题。

一、文献的简要回顾

在学术界，对于金融监管与货币政策之间关系的研究一直没有间断过，特别是在大多数国家普遍认识到中央银行的主要目标是维护币值稳定并将监管职能从央行分离出去以后，理论界对两者关系的讨论更加激烈。部分学者认为，金融监管与货币政策具有一致性，可以相互促进。Friedman指出货币政策对国民经济的各方面都会产生巨大影响，而银行业也在通过各种方式渗透于国民经济的方方面面，因此通过与银行监管相配合，货币政策能够更好地实现预期目标。[1]Rosengren和Tootell在对美国的经济数据进行实证分析后指出，金融监管所提供的信息能够帮助中央银行更有效地实施货币政策。[2]Peek、Rosengren和Tootell认为，2008年发生的全球金融危机表明了在实现金融和经济稳定方面，金融监管与货币政策之间存在着较大的协同优势，金融监管信息能促进货币政策效用的发挥。[3]

另有部分学者认为，金融监管与货币政策之间存在着冲突，为避免对经济产生不利影响，应采取措施对两者进行协调。Goodhart和Schoemaker在其研究中比较了两类不同国家的通货膨胀率，一类是中央银行兼具银行监管职能的国家，另一类是中央银行不具备银行监管职能的国家，分析表明，高通货膨胀率通常都发生在中央银行兼具银行监管职责的国家，“利益冲突”假说也在其研究结果中得到了验证。[4]Takeo Hoshi对日本1998—2002年间的金融监管与货币政策进行了研究，发现金融监管机

构与货币当局之间缺乏协调是导致这5年内日本金融体系陷入困境的主要原因，因此必须加强金融监管当局与中央银行之间的协调合作，否则就会对经济造成严重的不良影响。[5]Eisfeldt分析了金融监管与中央银行职能逐渐分离的趋势，并指出加强金融监管机构与中央银行之间的信息交流和沟通具有极为重要的意义。[6]Zicchino经过研究指出，金融监管与货币政策之间存在着越来越显著的矛盾和冲突，基于“巴塞尔新资本协议”的金融监管具有明显的顺经济周期特性，而货币政策是基于凯恩斯主义经济理论的，通常具有很强的逆经济周期性，两者的政策抵销效果显著，建立金融监管与货币政策的协调运行机制非常必要。[7]Caruana的研究表明，由于宏观审慎政策是针对系统性风险的，因此其框架中的货币政策应以维持一个稳定的经济环境为主要目标，包括对流动性进行必要的管理以及抑制信贷总量的过快增长等等，宏观审慎政策实施的效果在很大程度上取决于金融监管机构、中央银行等部门的合作是否密切。[8]

随着我国金融体制的不断变迁和金融市场的快速发展，国内学者也开始关注金融监管与货币政策的协调问题。戴根有、夏斌、李文泓等人的研究结论是，金融监管与货币政策相互依存、互为基础，有力的金融监管能为货币政策的顺利执行营造稳定的金融环境，而货币政策的有效实施亦是金融监管得以合理操作的重要前提。[9][10][11]袁静认为，我国的金融监管模式随着金融经济体制改革的进行在不断发生变化，金融监管与货币政策之间虽然有着一致性，但其矛盾与冲突也是始终存在的，为使两者更好地相互促进，建立相关协调机制至关重要。[12]张凯的研究显示，在当前的市场环境下，金融体系出现突发性危机时，主要的解决手段仍然是由中央银行充当“最后贷款人”角色，因此一定要加强金融监管与货币政策的有效协调，加强相关部门之间的信息沟通。[13]常洁提出，金融监管与货币政策之间存在一种辩证关系，两者既矛盾又统一，矛盾性和冲突性主要体现在周期特性和具体操作机制等方面，而一致性则主要体现在最终目标等方面，这种一致性和包容性构成了两者合作的基础和条件。[14]周小川指出，由于微观层面的金融体系存在着顺周期性，中央银行和监管部门之间如果缺乏配合与协调，将会降低货币政策的有效性。[15]

二、加强金融监管与货币政策协调的必要性

传统上许多国家的金融监管职能与货币政策职能均由中央银行统一行使，其原因主要在于中央银行既是“最后贷款人”，又是唯一的“货币发行者”，因此金融监管与货币政策之间的矛盾与协调问题并不突出。然而，随着各种金融机构的分界线日益模糊，全能银行越来越普遍，银行业务开始混合了保险、基金管理等，如果继续由中央银行统一实施金融监管，会造成监管机构职能的重叠与效率低下，也会使中央银行负担过重。另一方面，随着中央银行货币政策操作独立性趋势的增强，继续由中央银行同时实施金融监管和制定货币政策也将引发潜在的利益冲突。为此，许多国家将金融监管的职能逐步从中央银行剥离出来，并成立单独的机构来承担相应的具体监管职责，从而形成了中央银行和金融监管当局各司其职的格局（见表1）。

表1　世界主要国家金融监管与货币政策职能分配模式①

随着我国经济的快速发展和社会主义市场经济体制的建立与完善，金融监管和货币政策从开始的简单到现在的精细，在国民经济的运行过程中发挥着日益重要的作用，而承担金融监管与货币政策职能的机构和组织也发生了一系列变革。在相当长的一段时间内，我国的金融监管与货币政策职能一直由中国人民银行统一行使。2003年4月25日，中国银行业监督管理委员会成立，4月28日开始正式履行监管银行业金融机构的职责。新成立的银监会连同之前已经成立的证监会和保监会，中国的金融监管体制形成了“一行三会”的格局，中国人民银行的新职能转变为“制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。也就是说，人民银行除了更加专注于货币政策的制定与执行、承担宏观经济调控方面的职能外，还保留了与中央银行“最后贷款人”角色有关的部分金融监管职能，主要是对金融市场上的货币流通及金融交易活动实施监管。

职能分离后，监管当局和中央银行能更好地履行各自的职责，有助于提升其专业化水平，更有效地促进金融经济的顺利发展。然而，新的问题又产生了——金融监管职能和货币政策职能由不同的机构独立履行，导致它们之间的关系由原本的内部职能协调变成了不同部门之间的协调，两者的矛盾和冲突日益外化。因此，我们要正确认识和处理金融监管与货币政策之间的关系，充分发挥双方的协同和互助效应。

三、金融监管与货币政策的一致性

总的来说，金融监管与货币政策具有非常密切的关系，有效的货币政策能为金融监管创造有利的政策操作环境，而成功的金融监管则是货币政策得以顺利实施的重要保证，二者相辅相成，相互依存，不可分割。

（一）金融监管与货币政策的最终目标一致

虽然金融监管和货币政策在各自的微观目标上有着许多不同之处，但在最终的宏观目标上，两者具有本质上的一致性，这种一致性体现在作为国家重要的政策与管理机制，金融监管与货币政策都要遵循促进经济发展的基本目标上。

金融监管的总体方向是通过采取各种监管措施和手段，维护金融市场交易的有序进行，从而建立起一个稳定、高效的金融体系，保护金融市场交易者的利益，保障金融机构的安全经营，并尽可能地防止系统性风险或金融危机的爆发。货币政策主要由信贷政策、利率政策和外汇政策构成，作为国家宏观经济调控的重要政策之一，货币政策的最终目标与国家宏观经济目标具有一致性，在稳定物价、充分就业、经济增长和平衡国际收支这四大最终目标中，通常稳定物价这个目标拥有比其他三个目标更为重要的地位。以我国为例，“维护人民币币值稳定，并以此促进经济发展”即为我国货币政策的根本目标。由此可见，金融监管与货币政策在总体方向和最终目标方面是协调一致的，最基本的任务都是稳定金融秩序、为促进经济的发展创造良好环境。更重要的是，这种一致性也构成了两大部门之间进行协作的前提条件和基础。

（二）金融监管与货币政策互为基础、相互促进

一方面，金融监管部门制定监管政策、实施金融监管需要以货币政策为依据。任何金融监管活动都是在特定的宏观经济政策背景下进行的，而作为一国宏观经济政策体系中重要组成部分的货币政策正是制定微观金融监管方针的依据，不恰当的货币政策极有可能会影响金融监管的顺利实施。另一方面，中央银行成功贯彻落实货币政策需要以金融监管作为保证。要减少和消除货币政策目标实现过程中的各种干扰因素，金融监管部门需严格实施监管、控制风险，切实维护金融体系的良好秩序，保护投资者利益不受损害，保障市场的安全与稳定运行。有力的金融监管能为货币政策的顺利传导提供支撑，而不力的金融监管则会造成金融紊乱，抑制货币政策作用的有效发挥。

目前我国正处于经济转型阶段，市场机制尚未健全，未完全市场化的利率水平无法准确、及时地传递金融市场上的资金供求信息，因此在货币政策传导机制中，一直以来占主导地位的都是信贷渠道而非利率机制，中国人民银行在货币政策操作中对于利率工具的使用程度远不及发达国家。中国人民银行网站的资料显示，2008年以来中国人民银行对法定存款准备金率的调整高达24次，而在同期内对存贷款基准利率的调整次数仅为其一半。由于法定存款准备金率直接影响的是商业银行的可贷资金数量，这也就意味着行政性数量调控的信贷渠道仍然在我国目前的货币政策传导机制中占主导地

位。鉴于此，要保证我国现阶段货币政策传导的信贷渠道能发挥最大的作用，就必须实施强力而有效的金融监管，因为只有严格有效的金融监管才能促使金融市场上包括商业银行在内的各类金融机构在资本充足率等风险指标方面达到要求，从而使得信贷渠道的传导更加畅通、更加有效率。

（三）金融监管与货币政策具有包容性和联动性

一方面，货币政策具有金融监管职能。在货币政策的目标体系中，尽管不同的国家在不同时期有着不同的侧重点，但是多年来各国中央银行的实际操作方式具有很大的相似之处，均是在监测和分析国家宏观经济状况的前提和基础上，制定和执行一系列相应的政策措施来维护金融稳定、防范金融风险、避免金融危机发生，进而达到干预经济、促进经济发展的目标，这在本质上就起到了金融监管的作用。因此，可以认为货币政策是具有监管金融职能的，把货币政策划归为宏观层次的金融监管也是完全合理的。

另一方面，金融监管也在一定程度上具有货币政策的含义。2008年全球金融危机之后，金融监管的改革趋势是从合规性监管向风险性监管转变，并由微观审慎监管转向宏观审慎监管。只有在金融监管能够真正发挥效力、切实维护金融机构和金融市场正常运转的情况下，微观金融主体包括金融机构和金融投资者的利益才能得到保障。可见，在维护一国金融与经济的稳定过程中，金融监管当局所运用的“风险提示”工具与中央银行的“窗口指导”工具二者所起的作用是相似的，由此，中央银行在实际操作中可以不必受传统货币政策工具的限制，原本作为金融监管的工具也能够在货币政策的实施中发挥重要作用，越来越宏观化的金融监管与货币政策的包容性和联动性日益增强。

四、金融监管与货币政策的冲突性

尽管金融监管与货币政策在某些方面具有一致性，可以相互促进，但不可否认两者所表现出来的冲突性同样显著，这也是本文探讨两者协调问题的初衷。

（一）金融监管与货币政策由于具体法定目标不同导致的冲突性

从各国的实践来看，金融监管与货币政策的具体法定目标是有较大区别的，这样就导致了金融监管机构与中央银行在力求完成各自的法定目标时，存在着较大的冲突。前文提到，我国货币政策的法定目标是“维护币值稳定，并以此促进经济增长”；而我国的《银行业监督管理法》规定，银行业监督管理的目标是“促进银行业的合法、稳定运行，维护公众对银行业的信心”；《证券法》规定，证券业监督管理的目标是“维护证券市场秩序，保障市场的合法运行”。由于这些金融监管机构首先必须遵守法律的规定，按照法定的目标行事，且独立分设的监管机构将更专注于经营方式与客户保护等方面的问题，所以银监会、证监会、保监会等监管部门的关注焦点将主要集中在各自的具体监管领域，在未完成法定监管目标的前提下，作为“理性人”的金融监管机构很少会主动去配合中央银行的货币政策行为。

（二）金融监管与货币政策由于信息沟通不畅导致的冲突性

职能分离后，中央银行对于金融机构的具体经营活动没有权力直接进行干涉，因此便缺乏足够有效的信息，特别是在金融机构遭遇流动性不足或资不抵债等突发事件的时候，中央银行自身掌握的信息极其有限，只能依靠监管机构提供的信息作出判断和行为决策，这种对于微观机构信息的缺乏极易导致中央银行在发生非正常状况时无法作出正确的判断和决策，错失救援的最佳时机，影响其金融稳定目标的实现。在混业经营的情况下，中央银行更难把握金融业的总体风险，因为它基本脱离了具体的金融监管业务，微观层面信息的缺乏使得它的专业性和判断力都会受到影响。

另外，掌握正确、充分的微观信息对于中央银行制定和执行货币政策至关重要，因为从微观层面审查和监管中得来的信息与技能，在金融不稳定阶段极有可能成为宏观层面货币决策的有价值参考。如果中央银行由于缺乏信息，在错误的时机增加了货币供应量的投放，就会导致通货膨胀的发生或使得原本就存在的通胀更加恶化，同时也促使了逆向选择与道德风险等问题的产生，甚至会降低商业银行等金融机构化解金融风险的积极性，这样一来货币政策的有效性便大打折扣，金融监管机构的工作效果也遭到了部分抵消。

（三）金融监管与货币政策由于内在周期特性不同导致的冲突性

根据凯恩斯政府干预主义的经济学理论，国家实施货币政策的目的是为了熨平经济的过度波动，

因此具有“逆经济周期”的特性，扩张性或紧缩性的货币政策通过影响总供求来影响经济的冷热：通常情况下，在经济不景气时会采取扩张性的货币政策以刺激经济增长，在经济过热特别是当通胀趋势愈演愈烈时会采取紧缩性货币政策。相反，现行的基于微观审慎监管框架的金融监管政策则具有典型的“顺经济周期”特性：在经济高涨时期，大部分企业的经营状况都比较好，商业银行的不良贷款比率低，与此对应的是较为宽松的金融监管；而在经济下行时期，企业亏损较多，银行的不良贷款比率提高，金融风险增大，与此对应的则是更加严厉的金融监管。这两种矛盾的周期特性会对金融监管和货币政策的实施目标与效果产生不利影响：具体而言，在经济繁荣时期，中央银行会在不断增加的通胀压力下提高利率，而长时期的高利率将提高商业银行等金融机构的经营成本，严重的可能会导致机构业务萎缩，金融风险增大，与金融监管的目标产生冲突；在经济萧条时期，为维护金融稳定、防止危机爆发，监管当局严格控制金融机构的安全性和流动性指标，导致金融机构在业务拓展方面较为保守和谨慎，使扩张性的货币政策效果大打折扣。

（四）金融监管与货币政策由于具体操作机制导致的冲突性

金融监管与货币政策在具体操作机制方面也存在着较大差异。金融监管部门在规范和约束金融机构的经营行为时，主要依靠的是行政与法律手段，在很大程度上带有一定的强制性。而货币政策主要是依靠各种货币政策工具来间接实现对金融机构的调控，可以说是一种基于利益导向的作用机制，通常不具备强制性。从长期的操作过程来看，无论是过于严厉的金融监管，还是过于宽松的金融监管都不利于货币政策的有效实施。过于严厉的金融监管会使得金融机构在贷款投放等经营行为方面受到严格的控制，备付金比率也比较高，这样就会对货币政策产生一定程度的紧缩效应，引起信贷紧缩和货币收缩。而长期过于宽松的金融监管也不利于货币政策的有效实施，因为金融体系具有内在脆弱性，过于温和的金融监管会导致金融风险不断聚集，当风险积累到一定程度进而引发金融危机后，货币政策的实施和传导将遭受更大阻碍。

综上所述，由于在具体法定目标和操作机制、内在周期性以及信息沟通等方面，金融监管与货币政策都表现出诸多矛盾与冲突，因此需要双方部门在制定政策时相互沟通，建立起密切的协调运行机制。

五、建立金融监管与货币政策的协调运行机制

（一）强化金融监管与货币政策协调运行的法律基础

通过法律来明确各方的职责和权力范围，是建立金融监管与货币政策协调运行机制的前提和基础。除了要建立一套比较完整的法律制度来协调各类基本金融法规之外，还应对已有的法律法规进行全面的修订和补充，要在法律条文中明确相应的领导责任和协调主体，及时清理和废止有碍货币政策实施的金融监管法规，同时，如果货币政策在实施过程中对金融监管产生了不利影响，也要对其进行及时的修正和完善。在协调制度的建立过程中，必须明确金融监管部门与中央银行之间协调机构的具体职责与权力、协调内容的范围界定、奖惩原则等相关内容，使得新成立的相关协调机构能够切实发挥应有的作用。另外，金融监管与货币政策都属于宏观调控的工具，不仅需要各监管机构与中央银行之间协调合作，更需要财政部等其他政府相关职能部门密切配合，通过法律来加强它们之间的协作是不可或缺的基本手段。

（二）建立和完善中央银行与各监管部门间的权力分配机制

促使许多国家的中央银行选择将金融监管职能分离出去的主要原因，是其“最后贷款人”职能与监管职能存在着一定程度的冲突。在中央银行既承担“最后贷款人”职责又履行金融监管义务的情况下，中央银行可能会在金融体系出现问题时将稳定币值的最终目标放在一旁，向陷入危机的金融机构注入过度资金，比如墨西哥和泰国的中央银行都曾经在危机出现时放弃了币值稳定的目标。但中央银行将金融监管职能分离出来以后，并没有从根本上解决矛盾，而是把这种中央银行的内部冲突外化为两类机构之间的冲突，并且要通过更加公开的方式来开展双方的协调工作。在中央银行行使“最后贷款人”职能时，不仅要与金融监管机构达成共识，而且还要依靠金融监管机构传递的相关信息作出正确判断，这其中不可避免会出现政策反应延迟等问题。因此，设计一个合理的中央银行与监管机构之间的权力分配机制是非常关键的。

（三）构建中央银行与各监管部门间的信息共享平台

现代社会是一个信息社会，信息掌握的充分与否直接影响着决策的正确性，因此，加强金融监管和货币政策之间的协调配合，就要求相关部门之间尽可能多地交流信息，而要想最大化地利用信息，就需要构建中央银行与各监管部门间的信息共享平台，以此为基础互通信息。因为金融监管职能从中央银行分离出去以后，中央银行掌握的货币政策信息是完备的，但金融监管信息是不完备的，而监管部门则恰好相反，其对金融监管信息的掌握是完备的，缺乏的是货币政策的相关信息。但无论是中央银行制定和执行货币政策，还是监管机构进行监管方面的决策，都需要综合考虑金融监管和货币政策这两方面的信息，因此构建一个完善的信息共享平台可以使中央银行与各监管部门之间进行充分的信息交流与共享，更好地协调合作。

（四）建立宏观审慎监管体制，减轻“周期性”因素影响

在传统的微观审慎监管框架下，金融监管部门的着眼点放在防范单个金融机构的个体性风险上，对金融机构设定了一系列包括资本充足率、不良贷款比率等在内的具体监管指标，认为只要降低了单个金融机构的风险，那么整个金融体系就能保持稳定。这是一种十分狭隘的观念，事实上，单个金融机构出于审慎的行为恰恰有可能导致整个金融系统的不稳定。越来越多的学者提出，针对系统性风险的宏观审慎监管与货币政策协同问题应成为主要的研究方向之一。相比于传统的微观审慎监管政策，宏观审慎监管更加关注整体的系统性风险。如前所述，金融监管具有“顺经济周期”特性，而货币政策则具有典型的“逆经济周期”特性，在这个方面两者之间存在着较大的矛盾和冲突。在宏观审慎监管体系的建设中，要尽量消减金融监管的“顺周期”特性，使得资本缓冲等指标在经济繁荣时期得到积累，而在经济萧条时期则能够动用，与货币政策相互配合，将彼此的效用发挥到最大程度。

（五）加快金融市场化建设，创造良好的微观市场环境

加快金融市场化建设与改革，改善市场环境和政策操作环境，能有效降低信息的不对称，为金融监管与货币政策的协调合作奠定良好的基础。加快金融市场化建设，一是需要赋予金融机构更多的价格决定权和产品创造权，因为只有在加大金融机构自主定价权从而体现差异化商品供求的情况下，利率才能更好地发挥其优化资源配置的基本功能；而金融机构拥有更多的产品创造权，将使它们能根据市场的需求不断创新产品种类，分散金融风险，提高金融监管的效率。二是要强化对金融机构效益的监管，因为效益监管不仅能有效改善中央银行既是风险管理者又是风险最终承担者的不利状况，还能促使金融机构转变经营理念，建立以效益为核心的经营管理机制，提高金融机构对中央银行货币政策的反应能力，增强金融机构贯彻落实货币政策的主动性，实现金融监管和货币政策的有机统一。

注释：

①一些模式为“分离”的国家的中央银行（货币当局）仍对金融稳定负责，保留部分监管职能。

参考文献：

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[12]袁静.中央银行货币政策和金融监管冲突与合作研究[D].重庆：重庆大学，2004.

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[14]常洁.货币政策和金融监管的协调性研究[D].济南：山东大学，2008.

[15]周小川.关于改变宏观和微观顺周期性的进一步探讨[J].中国金融，2009，（8）：1-4.

（责任编辑：刘同清）

Study on the Establishment of Coordination Mechanism Between Financial Regulation and Monetary Policy

XU Chuan-hua，YU Dan
（School of Finance，Hubei University of Economics，Hubei Wuhan 430205，China）

Key words: financial regulation; monetary policy; coordination mechanism