郴州对接国家革命老区脱贫开发政策面临的问题与对策

陈满雄 刘桂文

中共郴州市委党校

郴州对接国家革命老区脱贫开发政策面临的问题与对策

陈满雄 刘桂文

中共郴州市委党校

国家非常重视革命老区脱贫攻坚和开发建设，本文就郴州对接国家相关政策存在的问题和对策建议进行了初步探讨，以资相关党委政府参考。

革命老区 开发建设 政策

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是专门以支持老区脱贫攻坚和开发建设为目标的政策文件。与以往的扶持政策相比，其“覆盖面”之广、“含金量”之高史无前例，对于推进老区发展具有划时代、里程碑式的意义。这需要我们乘势而谋、抢抓机遇，对《指导意见》深刻理解和精准对接，以期获得中央和省里的倾力支持、倾情帮助、倾斜照顾，全力把郴州打造成为湖南发展的新增长极。

一、郴州对接《指导意见》面临的主要问题

近些年来，郴州各级各部门积极争取国、省的支持，取得了明显的成效，大大促进了经济社会发展。但与先进地区相比较，距郴州发展的需要还有不小差距，就贯彻落实《指导意见》而言，面临的主要问题有：

1.项目支撑能力不强

支撑郴州发展的大项目、好项目不多，据市统计局资料，截至2015年11月底，全市共实施项目3405个，其中计划投资过亿元以上项目410个，仅占12.04%，2015年全市大项目平均投资规模在3.4亿元，没有一个完成投资过50亿元项目。近年来郴州引进的大部分产业项目科技含量不高、产业层次低、带动性不强、实现税收少，没有形成集群集聚效应和完整的产业链条，真正具有核心竞争力的产业项目不多。而且在与中央、省里项目对接和争取扶持过程中，前期工作不到位，对《指导意见》等中央政策和产业发展规律的研究不充分，项目策划包装特色不突出，项目内在关联度不够，项目推介方法单一、机制不够灵活，项目被动等待思想较重，市县两级协调、部门协同争取不够。

2.特惠政策争取不够

郴州作为欠发达的革命老区，国家和省里在老区振兴发展的相关政策上对郴州特别性不够，只享受一些普惠性的政策优惠，如郴州市11个县市区仅纳为《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》联动发展区，相关优惠政策的“比照执行”力度大打折扣。而周边的韶关和赣州却享有区域特殊优惠政策，政策力度和效应相当显著，如赣州享有《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》的特惠政策，此后国务院、国务院办公厅相继印发10个文件，各部委出台91个实施方案或帮扶意见，赣州“老区中的特区”、区域性政策高地、“投资洼地”效应正在加快形成；韶关享有广东省《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》的一系列重大扶持政策，省委省政府在快速交通、产业园区和城区扩容等方面加大支持建设力度，以更加充分发挥交通基础设施的先导作用、产业建设的支撑作用、城市建设的承载作用。

3.结对帮扶力度不大

为支持革命老区开发建设，国家和一些省市建立了结对帮扶机制，如赣州争取了39个中央机关单位进行对口支援，争取了江西省的36个省直机关及有关单位对口支援，在产业发展、基础设施、平台建设、人才技术支持等方面产生了显著的帮扶效果，今年7月江西省还出台了《江西省高等院校及科研机构对口支援赣南等原中央苏区实施方案》，2016年至2020年，赣州18个县市及5个国家级开发园区获南昌大学、江西师范大学等17所省内高校和科研机构对口支援；韶关获东莞市对口帮扶，截至2016年一季度，东莞对口帮扶韶关工作启动以来，共引进产业项目264个，投资金额582.96亿元，其中超亿元项目114个，已动工项目197个，完成投资额194.29亿元。2016年东莞市将在全力以赴抓好产业帮扶的同时，以“韶关所需、东莞所能”为原则，组织和动员东莞行政、市场和社会力量，在发展理念、体制机制、公共服务、优势资源等方面实施“十大行动计划”，力争用三年左右的时间，助推韶关深化改革、扩大开放，有效提升社会民生水平，增强群众对帮扶工作的获得感，形成良性互动的对口帮扶格局。相比赣州和韶关，郴州在争取中省单位结对帮扶和企业结对帮扶方面存在较大差距，目前国家层面只有民政部和中国中铁对口帮扶郴州，获省内对口支援力度则更小，向上争取对口帮扶的潜力还很大。

4.政策研究深入不足

“十三五”时期，国家大力推动智库建设，智库建设需要更多的人才，需要更多的研究，其中包括科学研究中央政策，促进地方的发展符合中央要求和发展规律。《指导意见》下发以来，我市专门针对文件政策的研究活动开展不多，专题的调查研究更少。一些部门和干部存在着研究越多事情越多的“畏难情结”和难以胜任“怕责心态”，对中央政策与郴州实际对接研究不够，对争取中央支持的“切入点”、“突破口”分析不够，缺乏郴州“先行路径”分析。很多干部更多地忙于日常事务，习惯做简单的工作计划和管理审批，认为对接《指导意见》的大思路只是“大领导”或中央考虑的问题，没有从相应的发展高度做“郴州谋划”。更多地习惯传统思维、原有经验等方式对接，往往停留会议精神的传达落实。

二、郴州对接《指导意见》的对策建议

《指导意见》以改变老区发展面貌为目标，以贫困老区为重点，以重点区域、重点人群、重点领域为突破口，加快重大基础设施建设，积极有序开发优势资源，着力培育壮大特色产业，切实保护生态环境，全力推进民生改善。对照中央文件旨意和政策目标效应，郴州有条件争取更多的利好，争取更多的支持，争取更多的资源。

1.深入研究《指导意见》，结合郴州实际争取上级支持

由于区域问题有不同基础、不同层面、不同特点，因此，《指导意见》规定不可能很刚性和很具体。郴州要结合实际分析研究情况，把郴州需求和中央要求有机结合。一是要科学分析和明确我市要对接的内容，使郴州对接得到“中央关注”。郴州发展缺什么？我市需要更多的、持续性的思考，从发展目标、发展主体、发展动力、发展支撑、发展路径等方面全面梳理，在此基础上，研究中央会支持我市什么，使郴州的发展更加符合中央要求和部署，使郴州发展有更多的亮点引发中央关注，展示“郴州现象”。 二是要启动大力度的研究、对接工作，形成合力、汇聚智慧向中央提出政策支持诉求，出台支持湘南革命老区发展的“郴州建议”。《指导意见》明确“国家发展改革委要负责牵头协调解决工作中遇到的困难和问题，会同民政部、国务院扶贫办等部门和单位加强对意见执行情况的跟踪检查，重大问题及时向党中央、国务院报告。”在市委市政府高度重视的基础上，我市相关职能部门要根据这一要求，牵头开展研究对接工作。学习借鉴江西赣州争取《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》出台前的有关做法，成立以市委、政府主要领导负责的领导机构，以行业发展和产业项目为“主轴”，形成全市部门全面参与、市县两级联动的工作机制。在广泛调研听取干部群众意见、深度开放合作融合发展的基础上，形成支持湘南革命老区发展的“郴州建议”。联合衡阳、永州等其他区域，争取省里重视，上报中央，力争中央部委多层面的来郴州进行专题或综合调研，加大对郴州的具体支持。

2.围绕政策导向，谋求项目发展新态势

《指导意见》以“五大发展”理念为导向，对扶贫工作重点从基础设施建设，优势资源利用、特色产业培育、生态环境保护、民生工程建设、群众素质提高、精准扶贫推进、体制机制创新等方面进行安排部署。这些部署既结合了中央的最新要求，又体现了产业发展态势新变化，具有很强的指导和针对性。一是打破县区界限，统一研究部署，形成革命老区建设“项目对接库”。政策的落地必须有项目支撑，扶贫攻坚必须有项目支撑，围绕《指导意见》，我们必须加快项目建设。在全市“十三五”产业项目基础上，加强区域合作，打破区域界线，避免各自为政，加强项目规划制定和重大项目建设谋划，拿出最优项目、特色项目、区域发展带动性强的项目，做好可行论证和区域影响分析，在中央的支持下推动大型项目、重点工程、新兴产业项目等在郴州实施。二是要紧扣中央支持重点和扶贫要求，力求项目支持成效。我市对接项目要重点安排并解决与老区人们生产生活息息相关的交通、农田水利、电力、宽带网络等基础设施建设和技术培训、教育医疗等公共服务建设。积极谋划一批交通、水利、能源等重大工程项目。

3.围绕资源贡献，争取补偿政策机制

《指导意见》指出完善资源开发与生态补偿政策，支持将符合条件的贫困老区纳入重点生态功能区补偿范围。逐步建立地区间横向生态保护补偿机制，引导提供生态产品的老区与受益地区之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。支持符合条件的老区启动实施湿地生态效益补偿和生态还湿。一是要突出郴州资源的经济贡献，争取补偿机制。郴州矿产资源丰富，素有 “中国有色金属之乡”、 “湖南能源基地”之称。矿产资源是不可再生资源，有显性价值和隐性价值，为国家经济社会发展做出重大贡献。矿产资源的显性价值体现在作为重要资源对经济发展的贡献，往往随着产行周期波动，属于国家重点调控的战略资源。矿产资源区域应该享受国家产业发展相关补偿，特别是产业波动处于低谷时期。矿产资源开采中导致的居民搬迁、企业搬迁、环境治理等其他成本，应该享受国家相关补偿。《指导意见》明确“推进工业污染场地和矿区环境治理；加大老区地质灾害防治、矿山环境治理和地质灾害搬迁避让工程实施力度；支持有条件的老区开展历史遗留工矿废弃地复垦利用。”这些都是郴州发展中需要解决的问题。同时，矿产资源的隐性价值体现在作为资源储藏的预期价值。一定程度讲“储藏是最好的保护、最好的增值”，郴州作为资源储藏区域，应该享受国家资源储藏的相关补偿。二是要突出郴州资源的生态贡献，争取补偿机制。郴州具有良好的生态自然资源和自然环境。桂东、汝城、宜章、临武、嘉禾等县作为南岭山地森林及生物多样性生态功能区列入国家重点生态功能区名录。南岭山地森林及生物多样性生态功能区属长江流域与珠江流域的分水岭，是湘江、赣江、北江、西江等水系的重要源头区，东江湖等重要水源地的价值越来凸显，被列为湖南省首批生态红线改革试点。但国家对郴州的生态补偿机制尚未有效建立，如果不积极争取的话，资源保护、资源协调等的带来成本将是郴州的巨大包袱。建议争取对限制开发区域内国家支持的建设项目积极争取中央政府补助或贴息，建立健全一般财政转移支付的长效机制，争取由“输血型”补偿向“造血型”补偿转变，涵盖政策补偿、项目补偿和智力技术补偿等。郴州生态建设过程中，新一轮退耕还林还草，生态文明试点示范创建，开展国家公园设立试点，打造养老养生基地，实施大气、水、土壤污染防治行动计划，推进涵养区、源头区等水源地环境整治，都可以大胆向国家要政策和支持。同时，在环境保护和开发兼顾的条件下，对郴州生态资源转化为经济资源给予特殊政策，比如东江湖水资源的“水价”权、支持东江引水工程等。

4.以基础建设为切入点，争取扶贫支持

基础条件的改善，有利于扶贫工作的开展，扶贫工作的推进，可以促进基础条件的改善。根据《指导意见》，郴州要围绕改善公共服务、提高保障水平、提高生活质量，通过产业扶贫、吸纳就业扶贫、发展教育扶贫和特殊困难群体生活保障扶贫、人才智力支持等一揽子综合措施，切实从不同方面和层面改善基础条件。一是取争教育、卫生、社会保障等基本公共服务均等化建设支持。改善基本办学条件，强化师资力量配置。二是争取产业就业和产业扶贫支持。三是争取人才智库建设支持。争取央企在郴州开设对口专业人才培训班，支持湘南学院或郴州技术学院开设宝石矿石鉴定、加工等专业或课程，培养本土人才，促进产业精深发展，促进郴州会展产业与相关产业融合发展。争取中央进行科技支持，安排科技特派员指导郴州需要重点技术突破的产业和项目，帮助解决关键重点技术环节和流程。把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，力争中央部委选派更多思想好、能力强、作风正、善于做群众工作的优秀干部到郴州挂职和任职。

5.以红色资源为依托，促进旅游文化发展

革命老区开发利用红色旅游资源，不仅能有力地促进老区经济和社会发展，而且具有重要的文化意义，是一项带有鲜明中国特色的新创造。郴州有深厚的革命文化资源，应该在推动红色教育和文化旅游方面发挥更大的作用。一是要争取中央支持我市加强了革命文物、遗产资源的保护利用。二是要争取中央支持我市红色旅游经典景区和精品线路。三是多举办有档次、有品位，严肃、严谨的历史革命纪念和宣传活动，使郴州老区更好地对接和影响全国各地，不断提高知名度和美誉度。广泛开展红色旅游进机关、进企业、进校园、进社区“四进”活动，开展结对帮扶共建，引导广大游客参观红色旅游景区。深挖红色文化内涵，组织创作大批革命历史题材文艺和文学作品，推出大批群众喜闻乐道的红色影视剧、红色舞台演出、红色歌曲、红色出版物。大力推广红色旅游+互联网，创新推动红色旅游国际交流与合作，促进红色旅游与生态旅游、民俗文化旅游、乡村旅游、休闲度假旅游、都市旅游等融合发展，满足多样化的市场需求，做到红与绿，红与福，传统与现代结合。通过发展红色旅游，带动特色产业发展，拉动第三产业发展，带动人民就地脱贫致富奔小康。

陈满雄（1973-），男，中共郴州市委党校经济教研室主任；刘桂文（1972－），男，中共郴州市委党校经济教研室副教授。