浙江省“大部制”食药监管模式改革现状研究

汤振宁，王丽芳，陈岳华，江 莹

（1．浙江省宁波市北仑区市场监督管理局，浙江 宁波 315800； 2．浙江省食品药品稽查局，浙江 杭州310012； 3．浙江省医药高等专科学校，浙江 宁波 315100）

浙江省“大部制”食药监管模式改革现状研究

汤振宁1，王丽芳2，陈岳华2，江 莹3

（1．浙江省宁波市北仑区市场监督管理局，浙江 宁波 315800； 2．浙江省食品药品稽查局，浙江 杭州310012； 3．浙江省医药高等专科学校，浙江 宁波 315100）

分析本轮食品药品监管体制改革中以浙江省为代表的“大部制”模式地区基层监管执法体系的现状，以及伴随机构改革出现的新问题。通过发放调查问卷、走访、座谈和汇总分析，同时查阅近年来食品药品监管执法体系方面的学术研究成果和观点，形成对采取“大部制”模式的食品药品监管执法体系现状的全面认识，为今后的机构改革与调整完善奠定研究基础。

大部制；食品药品监管；模式；改革；现状

近年来，食品药品安全步入了问题突发、高发的风险密集阶段。在2008年和2013年连续两轮机构改革中，食品药品监管体制的调整和探索都成了焦点。2013年12月9日，浙江省出台了《改革完善市县食品药品监管体制的意见》，提出整合监管职能和机构，县（市）统一将食品药品监管、工商部门职责进行整合，组建市场监督管理局，并划入质监部门的食品安全监管职责。最终，浙江省11个地级市中有10个选择了市县两级工商与食品药品监管部门合并成立市场监督管理局，质监局划转食品生产环节监管职能和人员的“二合一”模式。仅浙江省舟山市采取了工商、质监、食品药品监管完全合并的“三合一”模式。

浙江省的机构改革模式在全国范围内引发了不少关注，安徽、上海浦东、天津等部分省、市、地区也陆续采取了这一模式。此改革模式将原工商部门负责的食品流通环节监管职能、原食品药品监管部门负责的餐饮食品监管职能和原质监部门负责的食品生产环节监管职能彻底整合，理论上可实现食品安全监管“从源头到终端”的全环节监管（暂时还未涵盖农林种养殖环节），扭转以往食品监管领域“九个大盖帽管不住一头猪”的尴尬状况。同时，还能促使旧有职能逐渐淡化、执法人数众多的原工商部门将其一部分力量逐渐转移和充实到食品药品监管领域来，进一步强化和保障食品药品的安全和质量。但相对于原本职能专业性强且监管领域较狭窄的食品药品监管部门而言，工商部门是个职能宽泛、涉及行业领域众多的大机构，且其原有的职能专业性要求不高，监管重点也主要为事后监管和处罚方面。这种监管模式和思路的迥异也决定了这种“大部制”模式的改革方案绝不是简单的人员合并、职能划转那么简单。如何确保机构改革后食品药品安全监管的力度是被强化而不是被削弱，如何在国家局、省局机构职能模式（非大部制）与市县两级模式（大部制）完全“不对路”的情况下保证食品药品监管领域政令畅通、指挥得力，如何让相对强势的“工商思维”顺利切换成较弱势的“食药模式”，就成为一系列颇具挑战性的难题。

1 调研设计与方法

为了全方位了解浙江地区市县两级监管执法体系的建设情况，特别是“大部制”模式机构改革后的变化，笔者于2014年6月至7月向全省11个地级市和86个县的食品药品监督管理局（或改革后的市场监督管理局）发放了食品药品监管执法体系建设调研问卷。截至2014年7月31日，共收到调研问卷27份，其中地市级12份（包括义乌），县区级15份。在分析这些问卷反馈信息的基础上，结合笔者在基层食品药品监管部门多年的经验和了解，总结了目前浙江省食品药品监管执法体系的现状及问题。

2 现状与分析

2．1 市县级监管机构设置到位，乡镇机构明显不足

浙江地区调查问卷结果显示，在机构改革前后，市县两级原食品药品监督管理局、工商局和质监局等相关部门内设的食品药品监管职能处（科）室变化不大，基本予以保留，一定程度显示了各地对食品药品监管工作的审慎和重视。乡镇基层监管所（中队）情况则变化较大，原来经济欠发达的二三线地区食品药品监督管理部门、质监部门大多未设置乡镇基层监管所（中队），而原工商部门经过多年的建设则普遍都设置了数量不等的监管所（中队）。机构改革后，新的市场监管局多以原工商部门的基层所为基础，实现了食品药品监管队伍向乡镇街道的延伸。但基层站所的人员配备，凸显了食品药品专业监管人员严重不足的问题，多数地区平均每个基层所负责药械监管工作的人员不足1名，负责食品监管工作的人员也仅为1～7名不等（以食品流通监管人员为主），与基层工商所动辄10～20名人员的配置相比，悬殊很大。而且，由问卷反馈信息可见，虽然各市县基本都已出台三定方案，但基层站所设置和执法队伍整合大多数都尚未完成，新增设的站所很多还停留在纸面上。对于基层执法部门，人、财、物的真正到位，始终是基层食品药品安全监管的根本保障因素[1]。浙江省本轮大部制改革后，虽然三定方案大部分地区已经出台，但食品药品监管专业人员的缺乏问题却并未得到实际缓解，在“机构减少编制不增”的大原则限制下，基层食品药品安全监管机构的增设和延伸自然严重受限。

2．2 人员划转和配置存隐忧

目前，全国工商行政管理系统实有工作人员42万人，占总人口的0．032%。县级质监局也通常设有稽查大队作为二级执法机构。但2011年全国食品药品监管系统在编工作人员仅有8．3万人，监管队伍规模远不及工商[2]。因此，在“大部制”改革模式下，原质监和工商执法队伍能否真正实现监管重心的转移，直接决定着基层食品药品安全监管工作格局的走向和改革的成败。“大部制”改革模式虽确保了人员编制的整体合并，不存在人员划转偏少的问题，但原工商的监管执法人员如何顺利转身投入到专业性更强的食品药品监管执法领域存在很大困难。相比之下，市县两级质监局食品生产监管力量的划转就更少，往往仅划转1～2名人员或编制到新成立的市场监督管理局，而带来的监管对象却是数十家甚至上百家食品生产规模企业，还不包括以前多数被忽略的各类无证食品加工小作坊。显然，按当前的“大部制”机构改革模式，势必造成食品药品监管执法力量至少在相当长一段时期内处于捉襟见肘的状态。

2．3 食品药品监管执法体系短期内“隐性弱化”明显

2014年的上海“福喜过期肉”事件在引起社会公众愤慨的同时，也再次引发人们对本轮机构改革成效的争议。有媒体已经发出“这样的改革到底是进步还是倒退”的质疑声音。在已经实施“大部制”模式机构改革的省市中，“二合一”“三合一”的模式都有，有的地方还把价格监管也拉进来，拼成所谓的“四合一”模式。这些改革模式看起来似乎是对大部制改革的积极响应，但实际上却造成改革的焦点模糊化。主要原因有以下几方面。

人员素质参差不齐，拉低整体能力水平：工商部门基层队伍庞大，但这部分人员年龄普遍偏大，学历层次和专业技能普遍偏低，在食品药品监管方面只能开展一些形式简单的检查和抽样，与从事食品安全监管的专业要求相去甚远。通过培训等途径虽可逐步提高一部分人员的专业监管素质，但没有2～3年系统化的培训和实践积累也不可能满足一线需要。而食品药品安全问题密集突发和社会要求日渐提高的现实状况，恐怕很难等得起这么长的一段时间。

食品药品监管独立性降低，工作专注度受干扰：“上面千条线、下面一根针”，基层部门承担的职能越杂，工作的延续性越易受到领导的关注、短期工作重点等临时因素的影响。当前，食品安全在地方党政干部心目中的分量确实越来越重，但仍然无法与安全生产、经济发展和社会维稳等工作相比。如某些地市食品科的工作人员竟然被安排下去禁烧秸秆，就是因为禁烧追责力度更大；还有些地方基层食品药品执法人员经常被安排协助街道乡镇的城管、安监等部门拆除违章建筑，巡视市容，造成正常监管工作被搁置。长此以往，监管人员必然会尽可能选择性回避食品药品安全监管工作，而这在专干专责的食品药品监管部门中不大会出现。

释放食品药品监管被弱化的信号，工作氛围被冲淡：“上面松一寸，下面就会松一尺”，改变单独的食品药品监管格局，易让人感觉到食品药品监管不再被放在突出重要的位置上，造成基层监管末梢更松弛，严惩重处的高压态势和社会氛围被冲淡，而一些食品领域不法分子非法牟利的冲动也将更加高涨[3]。

食品药品监管队伍融合的难度极大：原工商和质监部门的监管执法人员普遍存在“不愿接棒”食品药品安全监管这个“烫手山芋”的思想，造成此种消极态度的原因，一方面是由于专业门槛较高带来的畏难情绪，更重要的是由于食品药品安全监管领域问题高发，追责问责频度和力度都远高于其他大多数的行业监管领域，这直接造成不少已合并的市场监督管理局内专职食品药品监管领域的监管人员非但未增加，反而相对减少的尴尬现状。

2．4 行政管理关系上下不畅，多重法律体系难统一

上下条线清晰，关系顺畅，指挥得力，反馈及时，法规统一，这是科学监管执法体系所必需的构建原则。本轮机构改革由于仅是国家级和省级步调一致地采用了职能划转的“非合并”模式，而市县两级的改革模式则呈现“各自探索、百花齐放”的态势，全国范围内出现了多种改革样板。食品药品监部门与工商部门合并的“大部制”改革模式是其中的典型之一，浙江省又是率先采用此种改革模式的代表地区，引起的关注度也较高。正是这种“省以上不并、省以下合并”的模式，直接造成了整个食品药品监管执法体系在行政机构层面上被割裂开来，市县两级部门随时面临着两个省级“婆婆”的指导和意见，孰轻孰重难以取舍，易产生行政关系的上下混乱。

在法律体系层面，浙江省各市县工商系统和食品药品监管系统的监管执法队伍也都面临着一个很现实的问题——“牌子好挂事难做”。如果按国家食品药品监督管理总局和省食品药品监督管理局的单纯职能和人员划转的改革模式，不存在法律体系上的问题，依然可在原有食品药品监管法律体系框架内执行。但由于浙江省11个地市及下属各县全部采取与工商局合并的改革模式，在现行2套法律体系未统一的情况下，执法办案的主体该如何协调统一，是以市场监管局的名义还是依旧保持原先2套执法体系各自为政的状态，这个问题在基层一线的监管站所更加突出和迫切。当前，基层有不少人主张将食药监、工商，甚至质监3个部门的执法办案流程和文书完全整合统一，这固然符合“大”市场监督管理局机构运行和队伍整合的需要。但原工商、食药监、质监部门在省和国家层面都仍各自为政，各有各的行政执法规范程序要求和文书制作标准，三者规定细则方面差距很大，究竟以哪一个系统的执法规范和程序标准为主来进行整合统一，就成了令人纠结的大问题，而且这个问题也自然延伸至监管和办公信息化领域。即便实现了统一以市场监管所的名义来执法，办案过程中势必还要面临一系列法律体系层面的竞合问题。如在餐饮监管环节经常会遇到购进的食品原材料涉及食品流通领域违法行为的范畴，这时该如何执法，优先运用哪套法律体系，这些法律问题如未进行认真和系统地研究并统一口径，很容易造成各地执法办案的不协调。从机构改革的角度而言，如果一个监管执法部门内部的法律体系长期无法协调统一，多套体系并存，也必将导致执法队伍之间难以融合和统一。

2．5 监管队伍综合专业素质跟不上现实需求

从总体来讲，食品药品监管部门的食品安全监管职能在近几年中变动调整非常频繁。经过连续两轮改革，多个部门人员划转合并，再加上军转干部安置等诸多因素，造成目前的食品药品监管系统执法人员的专业性越发分散。以山东省为例，药品、食品和公共卫生专业所占比例均较低，3个专业合计比例仅占人员总数的1／3，法律专业人员尤其少，不到1／10[4]。而浙江省市县两级与工商部门合并后，执法人员的专业性就更分散了。显然，执法人员整体的专业性不突出、对口专业比例较少，对于食品药品这类专业技术化要求较高的监管领域，会带来较多负面影响，甚至是拖食品药品安全保障工作的“后腿”。

同时，由于食品药品监管部门成立晚，偏弱势，相比公安、工商、城管、卫生等其他监管执法部门来说，人员编制明显偏少。一方面，两轮机构改革后，监管职能大幅增加，但人员编制却未能同步跟进；另一方面，因机构运行机制不畅、人员业务能力有限、监管效率不够高等原因也会导致人员相对不足。同时，机关内部借调、挂职、进修等因素也会带来人员“在编不在岗”的现象。虽然本轮改革，表面上引进了工商部门这个编制人员大户，可能会给食品药品监管队伍引入一批监管执法新生力量，但基层调研中却发现实际情况不容乐观。工商部门一线监管执法队伍年龄普遍偏大，学历层次普遍偏低，与工作对口的专业素养也较差。据业内人士估算，非专业人进入食品药品监管系统后，需要2～3年时间的培养，才能真正接手一项业务。而在基层所里，因为人手较少，一个工作人员往往要承担多项工作，熟悉各项相关业务的时间可能长达5～6年。与食品药品监管部门整合后，到底能真正调整多少人员力量专门投入到食品药品监管工作中去成了未知数。占编不干活或不会干的情况不在少数，甚至还经常出现食品药品监管人员被拉去参与工商监管职能范围的工作，这就使得原食品药品监管执法系统的人手显得更紧张，工作压力越发增大。

本调研问卷显示，有近半数县级食品药品监督管理局原本未设置乡镇级监管所，而本轮机构改革却要平均增设9．6个基层站所，原先设立有基层食品药品监管所的县级局改革后的基层站所数量也往往比原先翻倍。从长远看，基层站所的增加对于加强食品药品监管执法是一件好事，但短期内却带来食品药品监管人才的严重匮乏、分配不均的现象。在回答问卷中关于基层站所食品药品监管队伍整合组建中遇到的主要问题时，几乎所有市县局均认为原工商、食药监、质监部门的监管人员对彼此业务及专业法规知识等较生疏。同时，各市县局也普遍希望机构改革基本到位后尽快安排统一的系统化专业化培训，促进食药监、工商、质监人员专业素质的快速提升和队伍的整合。

2．6 财政资金支持不足

2012年以来，浙江省食品药品监管系统连续迎来两轮机构改革和职能调整，先后从原卫生行政部门、工商部门和质监部门划转了部分监管执法人员，在岗人数和工作总量均大幅增加，但恰逢中央严控“三公经费”使用，很多基层食品药品监督管理部门的年度财政预算不得不依照地方政府统一要求，按20%甚至更高比例逐年递减，这就形成了财政支出需求大幅增加与财政预算逐年减少的显著冲突，也给食品药品安全监管工作的有效开展带来了严重的影响，一些地区至今连食品药品举报奖励经费都尚未落实。

基层食品药品监管部门的经费来源主要分为三类：财政拨款、财政返还款、上级专项配套资金或其他补助等（如基层街道乡镇配套资金）。经济发达地区的食品药品监管部门主要经费来源于地方政府财政拨款，经济不发达地区的财政返还款则占了相当比例，一些县乡级监管部门对财政返还款的依赖性也比较大。多数机构负责人表示，财政返还款在一定程度上能促进执法工作，一方面是因为其补充了经费，改善了执法条件；另一方面，作为一种激励政策，客观上也促使执法机构加大了处罚力度，能更好地打击违法犯罪行为。

近几年，各监管执法系统均非常重视各类模式创新、示范创建、信息化探索等工作的开展。国家和省级部门往往对市县两级推进相关重点环节工作和试点均有相应的配套资金划拨，相对应地，往往也能争取到市县两级地方政府的资助和扶持。但在本轮机构改革中，一些从原省工商局、省质监局移交到食品药品监督管理局的工作原本都应有随带的专项经费划拨，如食品安全电子监管、食品生产企业许可等。这些相应的配套经费实际并未随之同步划转过来，导致市县两级部门难以持续有效开展好相关工作的推进，势必给食品药品安全监管工作的稳定性和可持续性带来冲击。

2．7 执法装备和站所建设不到位

根据《浙江省食品药品执法机构建设标准》，行政执法基本装备共计24项，执法取证工具10项，快速监测装备22项，具体包括执法车辆、快检车辆、应急设备、执法工具、办公设备、信息化设备等。调研问卷发现，目前已设置的乡镇食品药品监管机构多数反映执法装备基本够用，部分经济相对落后地区的基层局则反映基本执法设备配备明显不足。根据《建设标准》清单所列内容，结合对笔者所在地区实际情况的了解，大多数市县级食品药品监管部门的装备配置到位率为40%～60%。同时，70%以上的市县局反映食品药品监管执法装备明显不足，很多常用装备和食品药品快检设备都未到位。即使是杭州、宁波这样经济发达的副省级城市，如食品药品快速检测车、摄像机、投影仪、扫描仪、对讲机、稽查执法信息移动终端查询系统等装备也大多无法全面配置到乡镇一级的基层站所。就连日常监管执法中用于保障日常稽查、执法办案、重大活动和突发事件应急处置等工作需要的重要载体——执法车，目前也尚未做到每个基层站所均配备到位，仍有部分地区的基层站所采取全局综合调配，轮流使用，或是临时向乡镇街道借用等解决方式，缺乏长期稳定的用车保证。另外，如暗访取证设备，紫外线辐射照度仪，亚硝酸盐、瘦肉精和农药残留试剂盒等取证和快检装备也普遍存在配备不到位的情况。在食品药品安全问题变化迅速且层出不穷的大背景下，这些基本设备及实践指导性很强的快检装备的不到位势必妨碍监管执法工作的高效开展。

2．8 监管执法信息化不足，缺乏移动终端支撑

机构改革后，食品监管职能大幅扩展，监管对象和工作量都大幅增加，而在“总编制不增加”的基本原则下，人员数量难以同步增加，必然造成食品药品监管执法工作需求和实际现状间的显著矛盾。如何解决这样的现实矛盾成为新成立的市场监管局必须完成的课题之一。借助信息化和专业化技术手段的支撑，提高工作效率、减缓工作压力，是一种可行的方式。在监管执法体系信息化方面，浙江省局信息中心先后开发了综合办公平台、行政审批系统、食品药品稽查执法系统、特药监管系统、执业药师注册系统等20多个系统或功能集成模块，为全省食品药品监管执法工作的信息化、一体化奠定了良好的基础。宁波局开发的“药械直通车”信息管理系统，还有杭州市富阳区开发应用的地理信息系统（GIS）信息化监管平台，都在日常监管应用中取得了良好的成效。

虽然浙江省在食品药品监管信息化工作方面已做了不少有益的建设和探索工作，但仍存在不少缺陷和问题。如省局开发的稽查办案信息化管理平台、行政审批系统等虽已正式启用多年，但至今由于种种原因并未实现全省统一使用，更未达到全省信息互联互通的理想目标。少数信息化工作走在前列的市局、甚至一些县级局，仍使用自行开发的综合办公和稽查办案系统，造成全省信息化存在死角盲区、信息录入工作存在重复劳动等不良后果。而另一方面，部分市县局研究开发的较先进的信息化系统也未得到足够重视和及时推广，影响了浙江省食品药品监管信息化的推进和创新。尤其是在最能提升一线监管执法效率的“食品药品移动执法终端”的开发方面，始终无明显进展，相比公安、交警、质监等执法部门在这方面的成果有着较大差距。

3 结语

“大部制”改革模式作为本轮机构改革中的代表性模式之一，在精简机构、压缩编制、减少职能交叉推诿、整合监管流程等方面确实具有相当大的优势。但在推进落实的过程中，这种模式也逐步显露出一些弊端和不协调性，特别是在食品药品安全监管这一特殊领域，受到的冲击和干扰尤其明显，反对和质疑的声音已屡见媒体。但对于浙江、天津等地方政府，目前的“大部制”方案在相当一段时期内难有回头路可走，只能进一步探索完善的方法和调整思路。当然，也有一些地方政府如深圳、安徽等地在发现这条路并不好走后，毅然叫停了“大部制”改革路线，调转船头，重新回到让食品药品监管部门保持相对独立的监管模式上来。

在食品药品安全社会共治的思路引导下，我国食品药品监管执法体系的建设已变成一项复杂的系统工程，越来越无法单纯依靠食品药品监督管理局自身力量来完成。任何一项综合治理方案往往都需要通过地方政府、相关执法部门、食安委办、第三方组织、社会公众等多方合力才能得以有效落实。当前浙江省食品药品监督管理领域出现的众多新形势、新问题，很多都与本轮机构改革的突然性和紧迫性相关，必须得到各级地方政府的足够重视和理解，应及时分析出现的问题和弊端，尽快拿出合理的解决方案和措施。如果这些问题得不到及时、有效地解决，食品药品安全风险就会迅速累积起来，最终可能在伤害消费者身体健康的同时也严重伤害到整个食品药品监督管理系统的形象与未来，老百姓也必然会对地方政府的治理能力投出不信任票。

[1]吴晓明．以执法能力为视角的药品稽查体系建设研究[D]．济南：山东大学，2013．

[2]胡颖廉．地方食品监管体制改革前瞻[J]．中国党政干部论坛，2013（7）：72－74．

[3]武晓娟 ．“福喜过期肉”拷问地方食药监管改革[EB／OL]．[2014－07－23]．http：／／www．ce．cn／cysc／sp／info／201407／23／t20140723_3214878．shtml．

[4]赵亚敏．我国食品药品稽查体制研究[D]．济南：山东大学，2013．

Research on the Status Quo of the Food and Drug Administration System Featured against the Backdrop of the Greater Administrative Overhaul

Tang Zhenning1，Wang Lifang2，Chen Yuehua2，Jiang Ying3
（1．Ningbo Beilun DistrictMarketSupervisory Administration，Ningbo，Zhejiang，China 315800； 2．Zhejiang Food and Drug Inspection Bureau，Hangzhou，Zhejiang China 310012； 3．Zhejiang Pharmaceutical College，Ningbo，Zhejiang，China 315100）

To analyze the status quo of the basic－level food and drug supervisory administration and legal enforcement system with the background of the Greater Administrative Overhaul looming in China，particularly in Zhejiang，with the current round of food and drug administrative system reform and the consequent issues emerging in the organizational reform．By questionnaires，interviews，field investigation and the summarization of all the investigative data and the literature review regarding the food and drug administration and enforcement system in the recent years，especially on the findings and the diverse views，it is concluded that the status quo must be recognized with the adoption of the Greater Administrative Overhaul on the food and drug supervisory and legal enforcement in order to lay a solid foundation for the administrative reform and adjustment of the organizational structures of relevant authorities in the future．

Greater Administrative Overhaul；food and drug supervisory；system；reform；status quo

R954

A

1006－4931(2016)08－0001－05

2015－10－14)