国际海洋矿产资源开发中的污染问题及其法律规制

翁里肖羽沁

（1.浙江大学国际法研究所，浙江杭州310008；2.浙江大学光化法学院，浙江杭州310008）

国际海洋矿产资源开发中的污染问题及其法律规制

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（1.浙江大学国际法研究所，浙江杭州310008；2.浙江大学光化法学院，浙江杭州310008）

海洋矿产资源开发是各国缓解陆地资源短缺压力的重要途径，也是扩展海洋经济效益的需要，然而海洋矿产资源开发中可能造成海洋环境的污染问题及可能引发的国际争端问题不容忽视。本文从目前国际矿产资源开发的现状出发，探讨当前国际法对海洋矿产资源开发中的污染问题的法律规制，结合我国国情提出规制海洋矿产资源开发的可行性建议。

海洋环境；海底矿产资源开发；联合国海洋法公约

海洋作为地球生物圈中最大的生态系统，在科技飞速进步的21世纪，仍然具有巨大的开发空间。面对陆地资源与现实生产力矛盾日益加深的现状，蕴含着丰饶资源的海洋成为各沿海国家新的开发聚点。党的十八大报告中提出了建设海洋强国的口号，要求提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益；国家坚持发展海洋经济，提升海洋资源开发能力与海洋科技装备制造能力，海洋开发与管理的相关规划也得到批准实施。可以预见，自20世纪60年代兴起的海底资源开发将在新政策环境下进一步升温，但海底矿产资源开发过程中，如何避免出现人类在开发陆地资源时曾有的失误（主要是环境污染），依然是亟需思考的问题。

何谓“海洋环境的污染”，《联合国海洋法公约》(以下简称“公约”)对其做出了明确规定：“人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响”。从污染源的分类角度出发，《公约》第194条第三款将海洋环境污染分类为陆源污染、大气源污染、船舶污染、倾倒源污染和海底开发源污染。近年频发的漏油事故可以佐证:在对海洋进行勘探、开发过程中不可避免地会产生、排放诸多有害物质，一旦有害物质积累或瞬时喷发达到相当程度，所造成的污染事故将会对海洋生态环境产生破坏生物链等不可估量的严重后果。因此有必要从法律的角度研究国际海底矿产资源开发中的海洋污染问题，并针对这些法律问题提出可行性的对策建议。

一、国际海洋矿产资源开发中的污染现状

中国古诗言“百川东到海”，陆上污染物最终将汇入海洋。海水本身具有一定的自净能力，它可以通过不停地运动、海洋生物的生存活动以及海洋内部的物理、化学作用，将汇入海洋的污染物质溶解、稀释或者破坏，以此来保持海洋环境的清洁。但是这样的自身净化能力是有极限的，一旦超出海洋自我净化能力的大量污染物质进入海洋，日积月累就会造成海洋环境的污染。

（一）国际海洋矿产资源开发中环境污染的特点

一是污染范围广阔。因海洋是一个贯通的整体，各个海域之间相互连接，占据了地球70%的面积。与陆地污染的相对封闭性不同，一旦某个海域遭受污染，其周遭海域都有被污染的可能。同时，洋流的存在也可能将该海域的污染扩散至不相邻的海域。海洋活动的显著特征是不受约束的国际性海水的运动，海洋生物的迁徙，使得海洋污染从一个海区流动至另一个海区基本不受人为因素的制约。[1]

二是危害程度深且持续时间长。海洋污染的产生本身是由于海洋环境污染物超出了海洋的自身自净能力，因而污染物往往能够长期地存留于被污染的海域，又因海底矿产资源开发通常位于深海，一旦发生事故，将从海洋内部迅速危及整个海域的生态圈，直接威胁该海域的生物生存。

三是治理有相当难度。海洋环境本身具有广阔性和贯通性的特点，治理成本相当巨大。目前海洋污染事故的治理技术手段主要依靠化学性海面处理、海面焚烧以及海面机械处理。[2]这类化学、物理处理在作用过程中可能会产生大量毒素，如果使用量达到一定层级将会造成二次污染；又因海洋污染往往涉及多国之间的治理合作，甚至相关的赔偿问题，因而加剧了控制和治理海洋源污染的难度。

（二）国际海洋矿产资源开发中环境污染的危害性

一是对海洋生态圈的破坏。海底矿产资源的开发，难以避免地会释放大量含油物质，久而久之将影响海洋水质；海底开发平台的设立有可能会改变部分海底的地形，影响海底结构的稳定；开发过程中产生的噪音与废物将有害于海洋生物的生长与繁殖，最终导致海洋生物多样性的下降。另一方面，海洋（尤其是近海）中遭受污染的生物残存的毒素可能经过食物途径进入人体，进而导致人体健康受到损害。

二是对海洋经济产业的冲击。海洋经济产业从根本上依托于海洋的物理环境，而严重的污染事故将对海域的航运能力、渔业资源造成持久打击。如1978年的卡迪兹号漏油事件中，喷薄而出的原油破环了布列塔尼周围海域的食物链，鸟类、藻类等生物因沾染原油而窒息死亡，布列塔尼作为法国牡蛎的主要产区也因此失去了大部分的牡蛎养殖场地。除此以外，海上污染会改变某些经济鱼类的洄游路线，其残留的污染物质将阻碍水体的复氧作用，影响海洋浮游生物的生长。

二、现行国际法对海洋矿产资源开发污染的规制

（一）《联合国海洋法公约》的相关规定

《联合国海洋法公约》作为指导与裁决国际海洋事务与争端的国际性公约，兼顾了国家利益与全人类利益，建立起海洋法律新秩序，此中第十二部份“海洋环境的保护与保全”开启了海洋环境的法制保护历史，具有开创性的意义。它规定了各国保护保全海洋环境的一般义务，承认国家开发自然资源的主权权利，要求各国在适当情形下通力合作，以应对海洋环境污染问题，并要求发达国家对发展中国家的海洋环境检测和资源开发提供必要的技术支持。

《公约》第194条中详细规定了公约各国应对海洋资源开发污染应当承担的责任以及采取的措施。首先，各国有义务在适当情形下需采取一切可行的措施防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，或自主实施或协作合作，并为此协调国内政策。其次，各国应当采取任何必要措施防止其管辖下或控制下的活动不至于将污染引至他国领土，损害他国环境，并确保其治下的事故或活动引发的污染不会扩散到本公约所规定的行使主权权利的区域之外。最后，在采取措施防止、减少和控制海洋环境的过程中，各国不得在他国依照本公约行使权利及履行义务时进行不当的干扰。同时本条规定强调，依据本部分所采取的措施应当针对一切来源的海洋环境污染。

由该条规定可见，各国在开发海底资源时应当承担以下义务：

一是避免海洋环境污染义务。这一义务衍生于可持续发展原则，即为保护海洋环境的可持续利用性与发展性，不为短暂的资源利益而破坏亿万年形成的海洋生态。海洋自《论海洋自由》出版后逐渐被普遍接受为人类公产，故其生态价值、生产价值不仅属于当今全世界，同时也属于本世代和未来世代的人类，有必要站在后世世代利益的立场上，保护海洋环境的持续性和发展性。因此，对于海底矿产开发，各国有义务采取措施保障各项作业的安全，以防止突发状况和慢性污染事件的发生。

二是有效控制海洋环境污染义务。因海洋的广阔性与系统性，沿海各国在严重海洋污染事故面前难以独善其身，同时单一国家的防治污染措施不一定能达到保护、治理海洋环境的理想效果。因此该项义务要求各国遵循国际合作原则，在适当情形下联合防治、控制任何来源的海洋环境污染，包括采取措施控制海洋环境污染范围不再扩大和污染程度不再恶化。

三是减损海洋环境污染义务。根据公约条文，各国有权于所辖区域内进行自主开采作业，这是其自主行使国家主权权利的表现。但根据权利义务的一致性原则，因自主开发造成的污染问题，国家在治理过程中应当充分考虑他国利益与领土现状，不应当直接或间接将污染或危险从一个海域转到另一个海域，或将一种污染转变成另一种污染。

对于污染事故发生后的损害赔偿责任，《公约》第235条规定，各国应当依照国际法履行保护和保全海洋环境的国际义务；各国对于所管领的公民和法人所造成的海洋环境污染损害，须配置相应的国内法律申诉途径与救济措施；各国应秉持迅速而适当地补偿海洋环境污染损害的目的，进行合作，实施现行国家法并进一步发展国际法，以便估计损害、确定损害责任与解决争端，并在适当情形下协商制定诸如赔偿保险或赔偿基金等关于给付适当补偿的标准与程序。

该条规定说明国家应当对其污染行为承担相应的国际责任，该责任承担以国际法为基础，同时，在国家内部应当设立海洋环境污染的国内法救济途径，使其管辖下的私人或法人承担起应当的法律责任。需要指出的是，虽然根据个人责任原则，国家一般不对其管辖的公民或法人活动承担责任，但是如果公民或法人的活动造成了跨国界污染的后果，从而造成行为国在履行国际法义务有瑕疵，导致受害国提起领土污染的请求时，国家将需要为该私行为承担责任。跨国界环境污染通常是指污染物质来源一国领土内，而对另一国的领土产生有害的污染后果，当污染损害具有跨国性，危害程度深，即使采取合理的措施也无法排除污染效果时，需由国家承担违反国际义务而产生的国家责任。[3]因此，对于非国家不法行为引起跨国界海洋环境污染事故，国家亦不能完全免除责任。

（二）其他国际条约的规定

《公约》生效以前，还有其他国际条约或双边条约为预防或解决海洋污染问题做出了一些规制。其中技术性规定有1979年《海上移动式钻井平台构造和设备规则》，IMO(国际海事组织)为预防海洋污染，保证海上移动式钻井平台及平台人员的安全性，通过了该规则，从构建材料、结构设置、设备装置、安装规范、操作事项等方面全面规范了海上钻井平台的构建以及作业安全。责任与赔偿性规定有1977年《由油气开采和海底矿藏勘探开发造成的国际油污损害民事责任公约》，意在通过环境污染责任的确立以及确立污染事故赔偿金的统一数额与程序规则，使近海区域的受害者能依程序获得相应的赔偿，以促进公平责任的分担。不过此公约至今没有生效。除此之外，还有一些区域条约如《西非和中非地区海域及沿海环境保护与开发的合作公约》和双边条约，对海上活动所造成的污染进行规制。

（三）国际海洋矿产资源开发中污染问题的争端解决机制

对于国际海洋环境污染争端的解决机制，通常有两种途径：一是缔约国之间和平协商、自行调解，达成一致决定。《公约》第279条规定，各缔约国应按照《联合国宪章》和平解决关于《公约》的解释或适用的任何争端，并应以此为目的，用《联合国宪章》第33条第1款所规定的方法求得解决。任何争端当事国因争端已危及国际和平与安全时，应尽可能以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法利用、自行选择的其他和平方法解决。目前大多数国家都主要采用这类解决途径。二是启动强制裁判解决程序，依据《公约》的规定，争端任何一方可以向国际海洋法法庭、国际法院提起诉讼，或者经由仲裁程序或特别仲裁程序，以得到具有强制力的裁判。争端方可以依照《公约》第287条第一款的规定，自主选择向指定的四类法庭（国际海洋法法庭、国际法院、按附件七组成的仲裁法庭以及按附件八组成的特别仲裁法庭）上诉。其中国际海洋法法庭作为国际司法的常设机构，由21名独立法官组成，法官们拥有极高的海洋法领域的专业素养，来自不同的法系和地区，需得到与会缔约国2/3多数票才能上任，一定程度上较好地平衡了各个缔约国家间的利益,具有相当的代表性。

三、依法解决海洋矿产资源开发中污染问题的思考

合理有序地开发海洋矿产资源是主权国家充分实现海洋利益、逐步增强海洋力量的必然之举。为充分行使资源开发的国家主权，为积极应对将来极有可能出现的复杂跨境海洋区域开发问题，我国需从国际与国内两个层面出发，一方面促进主权国家之间的合作、协调开发事宜；另一方面构建起中国海洋矿产资源开发的法律规制体系，实现可持续发展。

（一）制定区域海底开发源污染书面协定

海底矿产资源开发所产生的污染问题属于海底开发源污染，然而目前并没有全球性的公约加以专门规制。《公约》第十二部分的规定总体属于原则性规定，对于向来具有领土或开发争议的海域发生的事故认定和责任承担针对性不强，如我国南海拥有丰富的生物资源和石油矿产，引得周边国家竞相开采，但岛屿属权不明的不在少数，而井喷事故、输油管线溢油事故发生之后，将可能直接涉及到周边多个国家的领海污染。再者，各个海域存在差异性，不仅体现在海域本身的自然性质差异（如洋流、季风等），也体现在沿海国家的历史文化差异。因此，针对各个海域的特殊实际，因地制宜、因势制宜地与领海所处海域的周边国家联合制定本区域污染议定书尤为重要。目前国际上已经有一些较为成熟的规定可以借鉴，如《地中海海岸区域综合管理议定书》、《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》等。

笔者认为，议定书首先应承袭《公约》的基本原则与精神，尊重各国海底开发的主权权利，同时要求各缔约国承担起管理本国海底开发活动的责任；其次需对开发主体、开发地点、有毒有害物质控制等方面予以相对具体的规定，建立起科学有效的响应、治理程序，并为此协调缔约国各自的国内法律规定；最后为确保协定的执行，各缔约国需协商设立协调委员会作为监督协调机构，其工作内容包括但不限于向缔约国提供咨询与协助、督促各缔约国定期报告污染事故及处理情况，对未守约行为发起警告或发布报告。

（二）构建我国海洋矿产资源开发法律制度

1.立法层面，建立自上而下、陆海协调的法律法规体系。

首先，在立法精神与原则上，应遵循开发与保护并重的原则，秉承建设海洋强国、保护海洋生态的立法精神，遵循《联合国海洋法公约》的宗旨，设立一部我国海洋矿产资源开发专门法。

其次，在立法内容上，可以结合现行海洋法律法规，统筹本国领海与国际海底区域的开发活动。一是从预防的角度出发，严格勘探、开发主体的资格审批制度，确保海洋资源开发的主体具有合格的法律资质及技术支持；二是通过适当的规则、规范和程序防止、减少和控制勘探、开发过程中可能产生的海洋环境污染；并制定规则规范开发、勘探设备和技术的使用，以在有限资金使用下保障对海洋环境的最小伤害；最后，配套设置相应的污染事故惩罚措施，以行政处罚为主，若触犯刑律，则适用刑法处罚。

就国际海底区域具体而言，其属于《公约》所确认的人类公产，在该区域从事的矿产资源开发活动需要得到国际海底管理局的批准，具有强烈的涉外性，因此需要针对性地恰当处理该区域的资源开发活动。今年2月26日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称“深海勘探开发法”），主要就勘探主体的资格审批程序与要求、承包者的行政义务等做出规定，是我国国际海底区域开发制度的专门立法的开端；然而，该法全文共七章二十九条，对于环境保护仅仅用三个条款（十二条至十四条）概括，也未涉及到污染事故的责任承担问题，其规范内容尚不全面，因此还需要进一步加强立法。故笔者认为应在立法事项中重视海洋环境的保护保全，增加对于海洋污染事故发生后的责任规定。立法部门可在《深海勘探开发法》的基础上进一步对海洋污染事故做出规定，需明确如何确定责任主体、由谁确定污染责任分配、采用何种责任分配的原则、以及损害赔偿的数额范围。笔者认为，对于海洋开发污染问题应遵循国际通行做法，采取严格责任原则；另由于目前海洋污染治理成本巨大，一百万元以内的赔偿限额不足以起到救济作用，因此有必要提高赔偿责任限额以警醒开发人加强防污措施，同时，应衔接《公约》条款，对于跨海域污染承担的相应的国家责任。

最后，在立法体系上，促进沿海地方制定本期去海洋矿产资源开发的地方性法规与政府规章。要求结合地方海洋开发实际并加强地方立法互联互通，避免出现法律空白、法规重叠甚至冲突的现象。

2.执法层面，严格执行海洋法律法规，设立海洋矿产资源开发专门管理机构及其地方分支机构。

第一，海洋矿产资源开发具有其特殊性，不同于海洋渔业与航运业，其技术水平与规范要求更高。为避免海洋矿产资源开发事故酿成持久灾害，必须从源头上落实开发主体的审批制度。设立专门管理机构一是保证了具有勘探开发专业科学素养的人员参与审批，二是提高审批效率与质量，海洋矿产资源开发所面临的问题均可直接上报地方专门机构请求批复或协助。

第二，对于专门机构，可以协同海事局、环保局联合执法，协力治污，逐渐形成响应迅速、有效管理的执法队伍。为建设海洋强国，不仅需要对我国领海内的海洋开发事项进行管理，同时也需要对远洋的中国公民或法人的开发活动进行监督管理，因此单一管理局无法支持远洋管理，也不利于进行动态监测。只有各机构协同治理，才能有效维护国家海洋利益、提高执法工作的质量。

综上所述，笔者认为海洋矿产资源开发已经成为我国缓解资源压力、建设海洋强国的必然趋势，然而在开发过程中，海洋环境的污染问题难以避免；而因海洋环境的特殊性，极易导致跨国界污染，甚至引发国与国之间的冲突与矛盾。《联合国海洋法公约》第十二部分对海洋污染的国际规制与合作做出了较为完整的规定，国家质检也佐有双边协定或区域协定来处理多来源的海洋污染事故，但目前国际上并没有全球性的海洋开发源污染协定，因此就保护国内海洋开发环境的角度而言，中国应当建立起完备的国际海底区域开发制度，制定区域性的或参与制定全球性的海洋开发源污染协定，以保护我国的海洋环境，合理开发海洋矿产资源。

[1]范晓丽.海洋环境保护的法律制度与国际合作[D].北京：中国政法大学，2003.

[2]黄建平.海洋石油污染的危害及防治对策[J].技术与市场，2014(1):129-132.

[3]江伟钰.论跨国自然资源及环境破坏的国家责任和国际赔偿责任确定[J].甘肃政法学院学报，2003(02):63-69.

A Brief Study on the Pollution in Exploiting Marine Mineral Resources and Its Legal Regulations

WENG Li1XIAO Yuqin2
（1.Institute of International Law,Zhejiang University,Hangzhou 310008,China; 2.Guanghua Law School,Zhejiang University,Hangzhou 310008,China）

The exploitation of marine mineral resources is a significant measure to alleviate the pressure of the shortage of land resources and to develop marine economy.However,enough attention should be paid to the international dispute and marine pollution caused by the exploitation of marine mineral resources.This paper gives a brief introduction to the current situation and the legal regulations of international marine mineral resources exploitation.Finally,it provides some feasible suggestions on China’s marine mineral resources exploitation.

marine environment;marine mineral resources exploitation;United Nations Convention on the Law of the Sea

DF468.3

A

1008-8318（2016）03-0001-05

2016-05-09

翁里（1956-），男，福建福州人，副教授，研究方向：国际移民法、刑事法学等；肖羽沁（1994-），女，江西宜春人，浙江大学光华法学院研究生。