我国综合保税区海关监管制度的完善与创新*

李璐玲

(首都经济贸易大学 法学院，北京 100070)



我国综合保税区海关监管制度的完善与创新*

李璐玲

(首都经济贸易大学 法学院，北京 100070)

“境内关外”作为世界范围内自由贸易园区海关监管的基本原则，其内涵是：对进出境(区)的货物进行分线(国境线、关境线)监管，实行“一线(国境线)放开，二线(关境线)管住，区内自由”。目前，我国在这三个要点上的实践均存在一定问题。针对这些问题，应当着重从如下三方面入手：一是以深化“区港一体”为主要抓手实现真正的“一线放开”。二是以货物分类监管制度完善为核心灵活控制“二线管住”。三是“报核制”取代“实地监管”进一步扩大“区内自由”，简化备案制以保证真正自由。同时，注意完善、建立和实施包括企业分类管理制度在内的具体海关监管制度，以此更好地落实分线管理模式。

综合保税区；境内关外；海关监管

海关监管是我国综合保税区监管的重中之重。一方面是由海关在我国综合保税区监管及运作体系中的重要地位决定的，一方面则是因为海关监管成败事关国家在综合保税区贸易和税收政策的实现及效果。代表我国特殊监管区发展最高水平的中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸区”)在《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》中将贸易便利列为其四大目标之一，而贸易便利化的核心便是海关与跨境制度问题。[1]而在我国大量综合保税区(保税港区)向自由贸易园区转型升级的过程中清晰认识海关监管问题并不断完善之，具有重要意义。况且，目前通关效率低已经成为阻碍我国内陆地区综合保税区发展的重要原因之一。[2]因此，本文拟从海关监管自由贸易园区的国际标准及实践入手，以此对照分析我国综合保税区海关监管制度及运行的得失，在此基础上提出完善建议。

一、国际标准及实践的解读

世界海关组织(WCO)的前身世界海关合作理事会于1973年在日本京都制定了《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》(以下简称《京都公约》)。该公约被认为国际海关领域的基础性公约。作为WCO四大支柱性公约之一，它是当今世界唯一全面规范海关制度和做法标准的国际性法律文件，是WCO在全球范围内为实现各个国家和地区的海关制度和做法而朝着高度简化、协调统一方向发展的重要依据，也是各个国家和地区为促进和便利贸易而制定本国海关制度的重要标准。[3](序言)

《京都公约》专项附约D第二章规定了有关“自由区”制度的21个条款，包括我国在内的多数国家都没有对“自由区”部分进行承诺，但对自由区的内涵进行了大量借鉴。其中，在世界范围内被公认的关于“自由区”的经典定义即来自《京都公约》专项附约D第二章段首：“指某一缔约方境内的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各项税而言，被视为在关境之外。”即我国业内通常所指称的“境内关外”。根据公约的定义，“境内关外”的核心要义即是，进入自由区的货物应免除进口环节的关税和其他各税，包括货物由国外进入自由区应予免税和货物由国内运入自由区应予退税。除了税费之外，《京都公约》下的自由区在其他方面是否自由呢？对此，公约是“放权”的。首先，《京都公约》的修订历史告诉我们WCO对于自由区监管问题的态度并非如其名字所示完全自由。1973年《京都公约》对“自由区”界定时有“免于实施惯常的海关监管制度”的提法，后来1999年修订时删除。这至少反映出WCO在自由区海关监管问题上态度的微妙变化。其次，根据《京都公约》总附约第二章“定义”的解释，关境是缔约方海关法适用的地域(“Customs territory” means the territory in which the Customs law of a Contracting Party applies)。海关法的范围除了包括关税法律制度，还包括通关法律制度、知识产权边境保护、海关国际合作等内容。可见，公约只是明确了关税法律制度对自由区不予适用，而对其他海关法的制度是否实施未置可否。再次，《京都公约》专项附约D对自由区其他方面的管辖不做强制要求，因此各成员方可以就附约有关条款提出保留、修改，缔约方有权自行立法。虽然大部分国家对于自由区部分未作承诺，但大部分各成员方均对《京都公约》关于自由区的规定作了大量借鉴，对进出自由区的货物采取了非常便利的措施。

具体来说，《京都公约》下“境内关外”的监管模式通过对进出境(区)的货物进行分线(国境线、关境线)监管来落实，即“一线(国境线)放开，二线(关境线)管住，区内自由”。结合专项附件D的相关规定,具体理解包括如下：

(一)一线放开：货物进出自由是核心

“一线放开”是专项附件D所表述的“境内关外”最核心的要义，海关监管的最大特点就是实现货物进出自由。首先，就货物本身而言。海关不得以数量限制、许可证要求、原产地、起运国、货物品质等原因限制货物从境外运入自由区(专项附约D第二章第6条)。其次，就单证要求而言。如果有必要向海关交验单证，也仅限于出示商业发票、运单等载明货物主要项目的商业单证，海关不得要求出示其他额外单证(专项附约D第二章第9条、第18条)。即海关此时对货物的监管仅限于为确保单证与货物一致性和合法性的必要监管。再次，海关对进入自由区的货物不应要求提供担保(专项附约D第二章第10条)。最后，海关禁止或限制境外货物运入自由区的情形是有限的，只有为了维护公共道德或治安、为了维护公共健康或卫生、实行动植物检疫、保护专利权、商标权和版权等几种理由可以成为海关禁止或限制货物从境外入区的理由(专项附约D第二章第6条)。

(二)二线管住：进出口线是本质

“二线”是自由区与关境内的通道口，被普遍视为进出口线。“二线管住”是指货物从自由区进入国内非自由区或从国内非自由区进入自由区，海关对其适用与在一般关境进出口相同的海关法律法规和政策(如进口征税、出口退税等,专项附约D第二章第20条)。“二线”的作用在于避免自由区货物流入非自由区而冲击市场。因此，为了实施海关“二线”监管，实践中“二线”处要设置铁丝网、隔离墙等隔离设施，只有该设施境海关验收合格后，自由区才能正式投入运营；同时，二线会设立出入关卡，每天有海关人员巡逻检查。

(三)区内自由：货物活动备案制是要义

如前所述，区内自由并不意味着《京都公约》要求各成员方海关对自由区内的经营作业完全不予监管。予以何种程度上的监管由各成员方自行决定，但一般认为海关在自由区内应实施不同于一国关境内习惯的通常海关监管的监管办法。区内自由主要是指区内业务活动如货物的装卸、存储、包装、改装、制造加工、流动买卖等活动，无须经过海关批准，只需要备案即可(专项附约D第二章第11条、第12条)。但海关还是有权进行适度监管，有权要求随时检查区内生产经营企业的仓库库存和有关账目(专项附约D第二章第4条)，有关企业有义务向海关申报进出口货物的情况(例如进口料、件的加工和消耗情况等)。

由于《京都公约》的附约缔约方可以选择性接受，在接受的情况下还可以提出保留，*比如我国只接受了专项附约D第一章，而未接受第二章；接受第一章也进行了部分条款的保留。因此前述海关监管自由区的国际惯例并不具有强制性和普适性；但将其视为自由区监管的标准范式和努力目标应不为过。

二、我国海关监管的问题及反思

鉴于《京都公约》对自由区的规定不具有强制性，“一线放开，二线管住，区内自由”也只是一个通常意义上的提法，不能仅从字面理解，各缔约方乃至各自由区的具体做法会因其地理位置、经济需要等而有所不同。因此，梳理反思我国问题也必须基于我国的实际情况。以下按照《京都公约》“自由区”海关监管的三个方面分别讨论我国综合保税区实施“境内关外”的实践，反思其中存在的问题。

(一)“一线放开”之不足及反思

在“一线”进出境的贸易管理上，我国所有类别的海关特殊监管区都规定“一线”进出境免除配额和许可证。以最高级别的综合保税区为例，《中华人民共和国海关保税港区(综合保税区)管理暂行办法》(以下简称《办法》))第20条规定：“保税港区与境外之间进出的货物，不实行进出口配额、许可证件管理……”。在“一线”的分线管理上，从保税区开始，对各类海关特殊监管区都规定了所谓的备案制，表现出了向国际标准靠拢的决心。如上述《办法》第16条规定：“海关对保税港区与境外之间进出的货物实行备案制管理……按照本条前款规定实行备案制管理的，货物的收发货人或者代理人应当如实填写进出境货物备案清单，向海关备案。”

然而事实上，备案制有名无实。无论是提交单证、审核单证、修改单证等前期手续，还是查验放行、案件处罚等后期手续都不比报关手续简化。[4]实践中仍然参照报关制的做法，在整个程序上与报关并无两样，同样要通过海关的统一信息化平台。上海自贸区在这一点上的改革也并没有人们想象的那样大。上海自贸区采取的是“先进区后报关”的模式，即允许区试点内企业先凭进口舱单信息将货物提运入区，再在14天内向主管海关办理申报手续，而且必须办理。此外，将适用范围锁定在“自贸试验区内试点企业”大大缩减了便利对象。同时，由于我国大部分海关特殊监管区都与口岸分离，特别是本文着重探讨的位于内陆的综合保税区，更是几乎完全区港分离(有个别空港在综合保税区境内的情况，如北京天竺综合保税区)。即使特殊监管区设立在口岸或濒临口岸，区港一体化程度也较低。“一线”货物进出境还要经过“转关运输”的模式，监管程序和手续也更加繁琐。可见，“一线放开”在我国海关监管中落实的实效性并不强。

从上海自贸区的实践来看，在“一线逐步彻底放开”的指导思想下由报关制到备案制的过度可能还需要一段时间。如果说这只是政策改动的问题，那么探索“区港一体”的改革进程则是当务之急。“区港一体”一般对于保税港区来说在地理上不是问题；但对于内陆的综合保税区而言，只有像北京天竺综合保税区这样包括机场口岸，才具有地理上的可行性。除了地理上的可行性之外，管理上的可行性是事关实现一体化的更重要的因素。只有实现综合保税区和口岸事权统一，才能形成真正的区港一体的格局。

(二)“二线管住”之局限及反思

我国在“二线”的做法符合传统上对“二线管住”的认识，即突出卡口管住，要求进出综合保税区的货物都要向海关办理报关手续。上海自贸区强调“二线安全高效管住”，通过推进智能化卡口建设实现这一目标，这与目前国内其他综合保税区的做法也没有本质区别，只是通过信息化手段来实现高效。

为了简化“二线”报关的手续，降低企业成本、提高效率，有的海关建立了“分批送货、集中报关”的制度，对于区内企业与境内区外企业之间多批次进出区的货物，采用在规定期限内以报关单集中办理海关手续的特殊通关方式。比如南京海关就针对综合保税区特别制定了《分批送货集中报关货物监管办理指南》。另外，随着国内货物进出特殊监管区的情况增多，有些货物无法报关或不适宜报关，海关采取了变通的方式，即采用卡口货物登记制度和临时进出区制度。但遗憾的是，这些制度适用的货物类型非常有限，仅限于少量基建材料、办公用品和生活消费品，满足不了企业需求。

我国的实践包括上海自贸区都基于“特殊监管区视同关境之外”的理念，特别强调“管住”，但往往牺牲了高效便利。在这个问题上有学者的观点直中要害，“我国的特殊监管区域仅仅在一些政策范围内才是‘境内关外’性质……正是对特殊监管区域‘关外’特性做了机械的理解，从而对‘二线管住’的政策设计和监管模式做了不合理的选择。”[5](P126)我国目前只有保税区允许区外货物以国内交易的方式入区，其他特殊监管区均不行；这当然是与保税区内企业具有增值税一般纳税人资格、保税区货物离境退税而非入区退税的特殊政策紧密相连的。这一点对包括综合保税区在内的其他海关特殊监管区进行“二线”监管具有启发性。

(三)“区内自由”之限制及反思

从保税区到综合保税区，我国海关等管理部门对海关特殊监管区内的企业干预也比较大。根据海关总署的规范性文件《海关总署公告2010年第22号(关于公布海关特殊监管区域管理事宜)》(以下简称《海关总署公告》))中的规定，同一综合保税区内的企业之间进行货物流转也需要填写备案单。[6](P101)而《办法》第3条规定：“海关依照本办法对进出保税港区的运输工具、货物、物品以及保税港区内企业、场所进行监管。”可见，海关不仅对货物流出综合保税区进行监管，而且也监管货物流入综合保税区及在区内的存储。目前对特殊监管区内的保税货物一般按照区外加工贸易联网监管的方式进行监管，而且通常强调海关对相关保税货物的实地核对查验。如此一来，账册核查核销、监管人员亲临现场等后续管理方式和手段导致海关管理成本增加。此其一。其二，监管业务增加要求人力资源增多，这无形中又加大了执法风险。

三、监管制度的完善与创新

在分析明确了问题后，笔者将基于我国的实际情况，结合境外实践和经验，从分线管理模式完善和海关监管制度创新两大方面对我国综合保税区海关监管提出如下建议：

(一)分线管理模式的完善

以深化“区港一体”为主要抓手实现真正的“一线放开”。除了实现综合保税区与口岸之间的地域对接，更重要的是实现它们在行政上的对接，即解决口岸与海关之间的权力关系协调问题。对于在地理上不具备区港一体条件的内陆综合保税区，实施“属地报关，口岸验放”、“属地报关，属地验放”等区域通关模式，将区内企业均纳入区域通关改革的范围。

以货物分类监管制度完善为核心灵活控制“二线管住”。将进出区的货物分为保税货物和非保税(退税)货物，对于保税货物仍采取目前的监管模式；对于非保税(退税)货物根据其用途进一步细分，在此基础上实施不同的申报方式，适用不同的管理模块。[5](P178)而对于非保税(退税)货物进出综合保税区，除了之前谈到的卡口货物登记、临时进出区等制度的适用之外，更直接有效的方式恐怕是赋予区内企业增值税一般纳税人资格。

以“报核制”取代“实地监管”进一步扩大“区内自由”。具体又包括两方面：从企业的角度，其应当定期将保税和非保税货物进出区及使用情况如实向海关报告。从海关的角度，其工作人员无须定期到区内企业进行仓库检查，只要根据企业的申报予以核销即可，但海关保留不予通知随时实地抽验核查的权力；一旦发现事实与申报情况不符，有权依法对相关企业进行处罚。同时，通过完善备案制度简化海关手续。在海关特殊监管区域制度中，由于存在具有法律效力的报关单，所以备案清单的填制更应尽量简化，以便利为主要原则。而且前述《海关总署公告》也仅仅是“原则上”要求“备案清单”按“报关单”填制，亦即备案清单的填制有很大简化空间。[7]

(二)海关监管制度的完善与创新

上述“境内关外”分线管理模式的完善有赖于切实有效的具体海关监管制度的制定与实施。以下是对于完善分线管理模式的几个制度完善与创新建议。

完善货物分类监管制度。即综合保税区对国内货物进区采取开放的策略；像美国对外贸易区那样由海关对入区货物按不同性质设定不同类别的“区域货物状态”，按货物类别分别采取不同的监管方式和管理程序。这样既能确保对区内保税货物的有效监管，又能通过放开对国内货物入区的限制，达到促进加工制造、便利物流运作的目的。[8]比如对于保税展示、保税租赁货物，实行“一次检验，多次进出”，即对保税展示货物采取登记监管方式，允许多次出区展示；对保税租赁货物在首次出租完毕返回区内后，再次租赁出区的，凭承租人责任承诺放行出区，有利于保税区出口导向和进口服务功能的发挥。[9]

建立健全基于诚信的管理模式。如前所述，备案制实质性地取代报关制是“一线”真正放开的标志；而报核制的落实是扩大“区内自由”的重要手段。无论是备案制还是报核制，都对区内企业的诚信和自律提出了一定要求，即企业在进出口业务中应成为合理审慎合法经营的主体。基于这样的信任，“企业申报，海关抽查”的报核制才可能落实。各综合保税区海关部门可以借鉴2014年《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》对企业根据信用状况分类管理的规则，实施“守法便利、违法惩处、差别管理、动态调整”的监管措施，建立健全对区内企业基于诚信的管理模式。

借鉴美国对外贸易区的主分区制度。该项制度是美国对外贸易区管理中最具特色的一项制度。在美国对外贸易区，允许企业为了特别用途(尤其是加工制造)申请设立分区。分区通常位于企业的工厂或行业集中地，主要是为原材料或生产设备不易运输的生产企业服务的。同为幅员辽阔的大国，我国也可以借鉴美国的这一制度，对研发和维修这类业务选择中小科技企业试点设立综合保税区的分区。

此外，为了简化报关手续，为商品和货物的进出创造便利条件，综合保税区海关部门应当提高信息化监管水平，对货物进出区的全过程进行计算机控制，不断完善EDI电子数据交换报关系统，探索试验区统一电子围网管理。[10]

[1] 李墨丝等.中国(上海)自由贸易试验区：实现国家战略的可复制和可推广[J].中国经贸,2013,(12)：8.

[2] 陈晖.我国内陆地区建立综合保税区若干问题的探讨[J].海关法评论,2013，(3)：179.

[3] 海关总署国际司.京都公约总附约和专项附约指南[M].北京：中国海关出版社,2003.

[4] 李岩.海关特殊监管区域推动外贸发展的建议[J].天津市财贸干部管理学院学报,2009,(4)：16.

[5] 孙远东.从海关特殊监管区域到自由贸易园区——中国的实践与思考[M].北京：首都经济贸易大学出版社,2014.

[6] 郑俊田.中国保税监管区域的制度创新与政策选择[M].北京：对外经济贸易大学出版社,2010.

[7] 刘海燕.上海国际航运中心发展突破自由区制度性障碍探究[J].海关法评论,2013，(3)：200.

[8] 周阳.美国海关法律制度研究[M].北京：法律出版社,2010.

[9] 刘水林.中国(上海)自由贸易试验区的监管法律制度设计 [J].法学,2013,(11)：121.

[10] 徐文进.中国(上海)自贸区法律监管模式探讨[J].财贸研究,2014,(4)：101.

责任编辑：周延云

Improvement and Innovation of Customs Supervision Institutions in China's Comprehensive Bonded Zone

Li Luling

(Law School, Capital University of Economics and Business, Beijing 100070, China)

The principle "outside the customs and within the boundary" is the basic one which is worldwide applied to supervising free trade zones. It means that goods should be respectively supervised according to their status and flow. To be specific, the boundary should be completely free while the customs must be given tight supervision which is not needed at all in the zone. The practice in our country has weaknesses in the following three aspects. So measures should be taken as follows. First, the boundary should be really open for import and export by deeply integrating port and zone. Second, the customs should be controlled by some institutions represented by separate goods supervision. Third, the freedom of zone should be expanded by substituting cancel-after-verification for actual supervision. At the same time, specific measures including grading enterprises by credit should be improved or built to implement the supervision which is applied in most successful free trade zones.

comprehensive bonded zone; outside the customs and within the boundary; customs supervision

2016-03-29

北京市社科联青年人才项目“北京空港综合保税区监管制度创新探索——以自由贸易园区为目标”(2013SKL038)； 2014年度北京市优秀人才培养资助青年骨干个人项目“京津冀一体化背景下北京空港综合保税区监管机制的完善与创新”(2014000020124G125)

李璐玲(1981- )，女，辽宁大连人，首都经济贸易大学法学院副教授，法学博士，主要从事国际经济法、国际私法研究。

DF961

A

1672-335X(2016)06-0097-05