行政决策有良方

邹爱华+余昊

行政决策法治化问题并不是一个新问题，早在2002年就有学者开始探讨行政决策法治化问题[1]。此后，有许多学者探讨了这个问题。遗憾的是，通过阅读学者的研究成果，我们发现，学者对行政决策法治化的含义、面临的障碍、形成的原因以及解决对策都存在着诸多分歧，继续深入研究行政决策法治化问题很有必要。

一、行政决策法治化的含义

行政决策法治化概念的界定是探讨行政决策法治化问题的前提，因此，我们必需首先搞清楚行政决策法治化的含义。

虽然已经研究了十多年，但是，学者对行政决策法治化概念的含义依然尚未形成一致意见，基本上是各说各话，每个人都有自己的表述。例如有学者认为，“行政决策法治化是行政决策体现多数人意志、保障和实现多数人利益并使之规范化的过程，这个过程包括确定目标、收集信息、拟定方案、作出决定、规范监督、责任追究等” [2]。另有学者认为，“决策法治化是指政府决策制定主体和其他各相关决策主体在法治观念的指导下，依照法定权限、遵循法定程序进行决策，使政府决策权的行使和政府决策的过程符合法律规定，并通过政府决策监督、政府决策责任追究、政府决策救济等环节实现政府决策的程序正义和结果正义”[3]。还有学者认为，“行政决策法治化，最基本的含义就是要把行政决策纳入法治轨道，使之有法可依、有法必依、违法必究，这是依法治国在行政决策领域的体现”[4]。最近，有学者认为，“行政决策法治化是指经过法律授权的行政决策主体在法律的监督下，经过科学、民主的程序作出决策，并为所作出的行政决策负责，如出现违法决策，应依法追究其法律责任”[5]。

根据学者对行政决策法治化概念的界定，本文认为，有几个问题需要探讨。

1. 概念是否需要凸显行政决策主体及其权限。有的学者在定义中没有提到行政决策主体，有的学者提到了行政决策主体。本文认为，行政决策法治化的首要前提是行政决策主体合格，并在自己权限范围内作出决策。因此，在行政决策法治化概念中应当凸显行政决策主体及其权限。

2. 行政决策法治化是否意味着必须体现多数人的意志。有学者认为行政决策法治化是行政决策体现多数人意志并使之规范化的过程 [6]。本文认为，这种观点值得商榷。原因在于，行政决策法治化只是要求行政决策合法，包括决策主体合法、决策程序合法和决策内容合法，并不需要行政决策体现多数人的意志，要求行政决策体现多数人的意志是民主决策的要求，而不是决策法治化的要求。在实践中，合法的行政决策在大多数情形下可能体现多数人的意志，但并不是所有的行政决策都会体现多数人的意志。例如，对外援助方面的行政决策就有可能合法，但并不能被大多数的老百姓接受。普通的老百姓会问：在国内尚有7000多万贫困人口需要帮扶的背景下，为什么要拿巨额的外汇援助非洲国家？因此，本文认为，行政决策法治化不需要体现多数人的意志。

3. 行政决策法治化是否意味着需要经过科学、民主的程序作出决策。有学者认为行政决策法治化意味着行政决策必须经过科学、民主的程序作出。这种观点也值得商榷。原因在于，虽然科学决策和民主决策是提升行政决策质量的重要措施，而且科学决策和民主决策的落实需要合法决策来落实，但并不意味着合法决策一定要经过科学和民主的程序。例如，外交和军事方面的行政决策，以及应对突发事件的行政决策就不一定需要经过科学、民主程序，而只需要符合法定的程序就可以了。

4. 违法决策责任追究是否属于行政决策法治化概念范畴。当前学者在行政决策法治化的界定方面比较一致的认为，行政决策法治化意味着对决策主体的违法决策责任进行追究。本文认为，这种一致看法值得商榷。原因在于，行政决策法治化的本来含义应当是通过法治化让行政决策都合法，也就是说，行政决策法治化的实现意味着行政决策都是合法的，没有人会被追究责任。相反，行政决策责任的追究与违法决策相关联，只有在行政决策主体违法决策，即行政决策主体滥用职权或者玩忽职守造成损失时，就会被追究责任。违法决策的出现是行政决策法治化没有实现的结果。也就是说，追究违法行政决策主体的责任，有助于行政决策法治化的实现，但不属于行政决策法治化范畴本身，而是属于保障行政决策法治化实现的措施。

综上分析，本文认为，行政决策法治化是指行政决策主体在法定权限范围内，依据法定程序作出内容合法的决策的状态。也就是说，行政决策法治化意味着决策有法律①依据，决策主体合法，决策程序合法和决策结果合法。

二、行政决策法治化不足的表现

中共十八大以来，“打老虎”和“拍苍蝇”的反腐败运动收获颇丰，大快人心。但是，当我们从行政决策法治化视角看过来时，就让人揪心了。因为“老虎”和“苍蝇”的众多意味着行政决策的法治化程度不高。当然，这个问题并不是现在才有的，而是一个老问题。行政决策法治化不足的表现是：行政决策主体超越权限、违反法定程序和行政决策结果不合法。

1. 行政决策主体超越权限

依法行政要求行政决策主体在法律授权的范围内决策，不能超出自己的权限范围决策，否则，决策将构成违法决策，如果造成损失将被追究责任，轻者追究行政责任，重者追究刑事责任，如果是中共党员，还要追究党纪责任。

实践中，许多行政决策主体超越自己的权限范围，擅自作出行政决定，结果给国家造成重大损失，给自己带来牢狱之灾。原昆明市副市长平愚山擅自决定将昆明市财政局的资金转存到云南省工商银行信托投资公司案件就是一个例证。

1988年的《财政机关总预算会计制度》第40条规定：“为了集中管理财政库款，统一调度预算资金，各级财政机关均由财政总会计统一在同级国库开立‘国库存款和‘预算外存款两个帐户。分别用来核算财政预算资金和预算外资金的收入、支出、结余以及往来款项等会计事务。财政机关的财政专项周转基金可以由总会计统一在有关专业银行单独开立存款帐户。”实践中，有些财政机关违反这个规定，在银行开设有多个账户。为了进行清理，中国人民银行、财政部、国家税务局在1990 年2月3日联合发布了《关于清理财政资金在银行开设帐户的通知》，该通知第一项要求按照《财政机关总预算会计制度》第40条进行整改。根据1988年的《财政机关总预算会计制度》第40条和中国人民银行、财政部、国家税务局联合发布的《关于清理财政资金在银行开设帐户的通知》第一项规定，财政资金不能存入财政局在国库和银行统一开设的账户之外。但是，1995年4月，时任昆明市财政局局长的平愚山，在未对工行信托公司经营状况和资信情况进行了解，未经集体研究，未请示市政府的情形下，违反1988年的《财政机关总预算会计制度》第40条和中国人民银行、财政部、国家税务局联合发布的《关于清理财政资金在银行开设帐户的通知》第一项规定，同意云南省工商银行信托投资公司总经理刘来宝的请求，安排财政局预算处的有关二人，将昆明市财政局在昆明市国库的预算外资金帐户上（该帐户不产生利息）的“昆交会”场馆建设费5000 万元人民币拨付到云南省工商银行信托投资公司的帐户内，以解决该公司的资金短缺问题，同时财政局与云南省工商银行信托投资公司签订一份“存款合同”，约定存款月息为5.1‰，存期不定，在财政局需要资金时对方要保证将借款归还。最后的结果是，云南省工商银行信托投资公司（后改为云南省金旅信托投资公司）因破产被清算，财政局的5000万元存款最后产生的损失金额为1544.87 万元。云南省审计厅认为平愚山对此损失应负直接责任。法院认定平愚山的行为构成犯罪（依照实施行为时的法律，构成玩忽职守罪，依照审判时的法律构成滥用职权罪） [7] 。endprint

2. 行政决策主体违反法定程序

虽然行政决策主体有权在自己的权限范围内进行决策，而且决策结果也不违法，但是如果违反了法定程序，这个行政决策依然是违法决策。

在实践中，受传统的“重实体轻程序”和“重效率轻公平”思想的影响，许多行政决策主体常常为了追求行政效率，而违反法定程序，引发群众的不满，从而引起群体事件。

2008年4月22日下午1时到7时，云南省昆明市发生了一场影响全城的堵车风波。位于昆明北市区繁华地段的北辰小区的几百名小区业主，将昆明城区通往北市区的主干道——北京路和北辰大道交汇口4个路口堵断。引发这场堵车风波的导火线是，2008年2月，为了缓解城市交通，昆明市城市建设局提出了《昆明主城区内单位及小区道路转为城市公用道路方案》，建议将单位及小区的39条私有或者私用的道路转为城市公用道路。这个方案如果实施，将影响一些小区的居住环境，同时也会降低一些小区房产的市场价值，因此，一些小区的群众强烈反对实施这个方案。在一般反对无效的情形下，一些小区的群众采取了阻碍交通的办法来制造群体性事件，以此对市政府施加压力，希望市政府放弃或者调整方案。从法理和法律的规定上来讲，为了缓解城市交通，市政府可以通过征收程序征收属于小区私有或者单位私用的道路，将其转化为城市公共道路。遗憾的是，昆明市市政府和相关区政府在出台和实施这个方案的时候，都没有事先征求道路可能被征收的小区或者单位的群众意见，也没有依据征收程序来实施这个方案。昆明市政府和相关区政府之所以忽略程序，是为了提高行政效率，达到2007年12月28日新上任的市委书记仇和的高速度要求。为了追求高速度，2008年2月14日，仇和在一次大会上表明态度：“先干不争论、先试不议论、先做不评论，允许在探索中有失误，不允许无所作为。”按照仇和的这种观点，程序可以暂时放在一边，只要快速得到好的结果就可以了 [8]。

3. 行政主体的决策结果不合法

决策结果不合法意味着决策主体做出决定时在自己的权限范围内，做出决策的程序没有问题，但是决策的内容在实际上是违法的。

在实践中，决策结果违法的案例非常普遍，安徽省黄山市政协原副主席吴洪明在蚌埠市任职期间，作为分管土地、规划、城建、企业等工作的副市长在土地审批过程中，滥用职权，违规审批，给国家造成了巨额经济损失，就是值得警醒的案例。

根据规定，只有棚户区改造才能享受政策优惠，而房地产开发公司实施的商品房开发项目不能享受政策优惠，如果将后者认定为前者，并以此给予房地产开发公司政策优惠属于违法行为。时任蚌埠市分管土地、规划、城建、企业等工作的副市长吴洪明就做了这样的事。2002年6 月20 日，江苏省无锡市永德房地产公司以2310 万元价格竞拍取得破产的蚌埠市空压机一分厂的国有土地使用权，准备在该土地上开发建设住宅小区，为此成立了负责开发的蚌埠市长隆房地产开发有限责任公司。可是在开发过程中，该公司遇到了资金上的问题，想在拆迁中享受能够减免有关费用的棚户区政策，以节约资金。为此，该公司向当地的区政府递交了请示报告，区政府将报告按程序上报给分管副市长吴洪明。接到此报告的吴洪明在上面批示“请国土局会同规划局阅处”。同年9月20日，蚌埠市国土资源局局长刘国华（另案处理）签批了“蚌国土资（2002）160 号”文件，提出了“请政府批准享受‘蚌政办（1999）38 号文件规定的棚户区改造二档费用优惠政策”的建议。对于市国土局的这一意见，吴洪明明知该住宅小区不应该享受棚户区改造的优惠政策，却挥笔签批“同意”。有关部门根据吴洪明的批示，陆续为该项目减免了本应征收的相关规费计人民币399.8 万余元 [9] 。

三、行政决策法治化不足的原因

1. 行政决策主体法治意识不强

根据我国宪法规定，我国所有的权力都属于人民，人民行使权力的机关是人民代表大会及其常务委员会，政府的行政官员只是人民的公仆，作为行政决策主体的行政官员应当以人民利益为重，依法行政。可是，由于我国的民主法治制度尚在建设过程中，行政官员的职位主要不是由人民群众决定的，而是由上级党委和政府的官员决定的。这种职位的决定源泉导致许多行政官员在运用权力的过程中，不是以人民利益为标尺，而是以上级党委和政府的好恶为导向。上级党委和政府在考核下级行政官员时，主要看经济发展指标，看社会是否和谐稳定，往往对下级政府是否依法行政关注度不够。只要某种措施能够实现当地经济的快速发展，又不引起社会的动荡，行政官员就会采用，而不管这个措施是否合法。行政官员的这种功利主义的心态可以用四句话来概括：“搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事，妥协就是和谐。”

实践中，行政官员法律知识的缺乏将导致行政决策主体的法治意识缺乏。在我国当下，要成为行政官员，必须参加公务员考试，公务员考试的试题由行政职业能力测验和申论两部分组成，只有行政职业能力测验的常识部分才有法律类的题目，20个左右，分值只有10分，占行政职业能力测验部分的10%，占公务员考试总成绩的5%。法律类题目的数量和分值占比过低，导致报考公务员的参加者无需花费大量的时间认真学习法律知识，通过公务员考试成为公务员的行政官员的法律知识储备不足是一个常态。虽然国务院为了提高行政官员的行政执法水平，要求执法官员必须参加法律知识考试，合格才能获得行政执法资格，有助于提高行政执法官员的法律知识水平，但并没有要求行政决策主体也参加法律知识考试，合格才能进行行政决策。这种制度安排严重影响了行政决策主体的法律知识储备。

西方学者通过实证分析认为，虽然拥有法律知识，但并不意味着该主体就不实施违法行为，也就说，知法犯法的人也存在，但是法律知识水平与行为人的守法程度是成正相关关系的 [10] 。也就是说，一个人的法律知识丰富，实施非法行为的可能性降低，一个国家拥有丰富法律知识的人越多，守法的人就越多，实施非法行为的人就会减少。行政决策主体法律知识的缺乏正是我国行政决策主体法治意识不强的原因。endprint

2. 行政决策辅助主体作用发挥不够

在我国当前，辅助行政决策主体进行依法决策的主体主要有两大类：一是各级政府及其部门的法制部门，二是政府及其部门聘请社会律师充任的政府法律顾问。这两类主体在辅助行政决策主体进行依法决策方面作用发挥得都不够。

各级政府及其部门的法制部门的作用发挥存在着法律知识和独立性不够的缺陷，导致其作用发挥不够。当前各级政府及其部门的法制部门的工作人员的法律知识水平有缺陷。有些是法律专业毕业的学生，有些则不是，缺乏法律知识。即使是法律专业毕业的学生，大部分没有通过律师资格考试或者司法资格考试。这种法律知识背景决定了各级政府及其部门的法制部门的工作人员，要想在行政决策过程中充分发挥作用，显得力不从心。在实践中，人们往往将法制部门视为次要部门，具体的业务部门才是重要部门，法制部门的这种辅助的配角地位导致其难以在行政决策中充分发挥作用。

各级政府及其部门聘请法律顾问也难以在行政决策中充分发挥作用。在实践中，各级政府及其部门聘请法律顾问的主要目的是让他们代理诉讼案件，往往将法律顾问作为救火队员使用，而不是在行政决策过程中让法律顾问参与决策，避免决策违法，引发诉法。因此，在实践中，许多政府及其部门聘请的法律顾问经常自嘲地说：“顾问，顾问，雇而不问。”即使有些政府或者政府部门让法律顾问参与行政决策，范围也是非常有限的。同时，法律顾问作为兼职人员，也没有时间和精力全程参与各种行政决策。即使参与了行政决策，法律顾问的意见能否被采纳，取决于行政决策主体，法律顾问缺乏独立性，也不能强制行政决策接受法律顾问的意见。

3. 行政决策程序不完善

我国当前还没有出台行政程序法，行政决策程序还缺乏法律依据。虽然如此，国务院的一些规范性文件和地方政府的一些规章或者规范性文件还是出台了一些规范行政决策程序的规定，特别是出台了规范重大行政决策程序的规定。但这些程序规定依然不完善：

一是专家咨询程序存在缺陷。当前的一些重大事项行政决策程序规定，作出行政决策前，要聘请专家进行咨询。可是，至于应当由谁来聘请专家，聘请什么专家，对专家提出的意见如何进行处理，则缺乏明确规定或者规定不合理，结果导致一个很不好的现象：专家咨询变成了论证政策合理性的平台。聘请专家的当事人是行政决策主体自己，聘请的专家都是赞同自己观点的熟人，而持反对意见的人很难被聘请为专家，即使出现了持反对意见的专家，却也是对这些专家的意见不予理睬和回应 [11]。

二是行政听证程序存在缺陷。同样，当前的一些重大事项行政决策程序规定，当行政决策涉及公众切身利益时，在作出行政决策前，要举行听证会。可是，至于应当由谁来主持听证会，允许什么人参加听证会，对参加听证的人提出的意见如何进行处理，则规定不合理或者缺乏明确规定，结果导致一个很不好的现象：听证会变成了走过场。主持听证会的主体往往是有直接利害关系的行政决策的承办单位，而不是与行政决策没有利害关系的其他主体。挑选参加听证会的规则不透明，实践中出现了听证专业户，而且从不反对政府草案提出的决策 [12]。对于参加听证会的人提出的意见，不需要在公共媒体上公开，最多只是向参加听证会的人反馈一下意见。

三是集体讨论的会议程序有缺陷。虽然我国当前的重大行政决策从形式上由行政决策主体的领导班子成员集体讨论决定，但是，由于会议程序有缺陷，集体讨论有可能流于形式。原因在于，我国当前的行政决策主体中的书记相对于其他班子成员拥有优势地位，如果在开会时，书记抢先发言，针对会议要讨论的事项定下一个基调，其他成员就很难反对，而且，很难在原单位立足和开展工作。其他班子成员从个人利益角度出发，往往不会反对书记的决策意见，结果就是集体决策变成了一言堂。

4. 违法行政决策责任追究力度不够

从法律的规定上来看，我国一直强调追究违法行政决策者的责任。1979年的刑法和1997年修订后的刑法都明确规定，违法行政决策造成重大损失的，需要追究责任人的刑事责任。不够成刑事责任的，可以根据公务员管理规定，追究行政责任。虽然有规定，但实践中，追究责任的力度不够。正因为如此，在社会上便流传着“三拍”决策的不满之言：“一拍脑袋做决定、二拍胸脯没问题、三拍屁股溜大吉。”

另外，在追究责任的过程中，集体决策可以成为挡箭牌。2013年1月9日开始实行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》规定：“以‘集体研究形式实施的渎职犯罪，应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。”虽然这个司法解释的规定为追究以集体研究形式作出违法决策的当事人的刑事责任提供了依据，但是在实践中，这方面的案例还是很少见到。

四、加强行政决策法治化的对策

1. 大力增强行政决策主体法治意识

为了增强行政决策主体的法治意识，中央政府采取了一些措施。早在2004年，国务院就颁布了《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》，该通知号召：“各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级人民政府经济社会发展的考核内容。要实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。”到2008年，国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，该决定提出：“市县政府领导干部要带头学法，增强依法行政、依法办事意识，自觉运用法律手段解决各种矛盾和问题。市县政府要建立健全政府常务会议学法制度；建立健全专题法制讲座制度，制订年度法制讲座计划并组织实施；建立健全集中培训制度，做到学法的计划、内容、时间、人员、效果‘五落实。”“对拟任市县政府及其部门领导职务的干部，在任职前考察时要考查其是否掌握相关法律知识以及依法行政情况，必要时还要对其进行相关法律知识测试，考查和测试结果应当作为任职的依据。”endprint

为了增强行政决策主体的法治意识，2014年10月，中共中央通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定建立了宪法宣誓制度：凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。告诫各级领导干部：“要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”明确提出：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。”

本文认为，中央政府和中共中央在提高政府领导干部的法律知识水平方面，要求越来越具体、严格，有助于提高行政决策主体的法治意识。虽然如此，本文认为，除非将法律知识考试成绩与职务晋升挂钩，采用第三方主持的领导干部任职前法律知识考试制度，领导干部学法用法的制度才有可能真正落实，领导干部的法律知识水平才有可能大幅度地提升。

2. 充分发挥行政决策辅助主体的作用

在法治非常发达的美国，政府法律顾问人数非常多，以专职人员为主，联邦政府的首席法律顾问是美国总检察长，每个州的首席法律顾问是每个州的总检察长，也可以聘请社会律师充任政府兼职法律顾问。美国政府法律顾问的地位具有一定的独立性，认为政府法律顾问是公共利益的代表，而不仅仅只维护政府的利益 [13]。

为了充分发挥行政决策辅助主体的作用，本文认为有必要借鉴美国政府的以专职人员为主的政府法律顾问队伍的模式，建立以专职人员为主，辅之以社会律师的政府法律顾问队伍。当然，考虑到我国的总检察长不属于政府序列，而是与政府并列的法律监督机关，不可能充当政府的法律顾问，当前充当政府法律顾问的是各级政府及其部门的法治部门。遗憾的是，我国当前政府及其部门的法制部门组成人员的法律知识水平不足以担任政府法律顾问。而且，根据中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月发布的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》规定，只要求政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，应当取得国家统一法律职业资格，没有要求从事法律法规起草的立法工作者必需取得国家统一的法律职业资格。本文认为，为了将政府及其部门的法制部门打造为政府法律顾问，有必要规定，政府及其部门的法制部门的工作人员都应当取得国家统一法律职业资格，少数内勤人员可以不要求取得国家统一法律职业资格，但应当是法律专业本科或者研究生毕业的学生。本文的这个建议与中共中央2014年10月通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求基本一致，决定提出要“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”本文只是在决定的基础上，进一步提出要提升政府法制部门工作人员的法律知识水平，让他们能够切实担负起政府法律顾问工作。值得注意的是，当前各地在建立《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的政府法律顾问制度时有各种各样的做法。有的是通过聘请社会律师建立政府法律顾问团；也有的是聘请政府法制部门的主要负责人或检察院、法院、公证人员和社会律师建立政府法律顾问团；还有的是聘请社会律师和大学、社科院或者党校的法学教授建立政府法律顾问团。

为了充分发挥行政决策辅助主体的作用，本文认为，还应当保证政府法律顾问的相对独立地位，应当明确规定，政府法律顾问不是仅仅只维护政府的利益，而是维护社会公共利益的代表。同时，政府法律顾问提出的法律意见应当存档备查，行政决策主体不同意政府法律顾问的意见时，应当说明理由。

3. 有效地完善行政决策程序

中共中央2014年10月通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》原则上规定了重大行政决策法定程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。从原则上来讲这5个程序组成重大行政决策程序没有问题，问题是要有细则规定，确保群众、专家和领导集体的意见能够体现在决策过程中，确保决策合法、合理。为了实现这个目标，本文认为应当完善专家咨询程序、行政听证程序和集体讨论的会议程序。

一是完善专家咨询程序。为了保持专家的中立地位，应当由行政决策辅助主体，而不能由行政决策承办单位或者行政决策主体自己来聘请专家；为了让各种不同的意见都得到反映，聘请的专家应当能够反映不同意见，而且不同意见的人数应当大致相当；为了让专家的意见得到重视，发挥作用，每个专家的意见都应当详细记载，由专家签字确认，并以书面形式向专家反馈意见是否被采纳及其详细理由。

二是完善行政听证程序。为了防止听证主持人的偏见影响听证的中立性，听证会应当由行政监督部门或者纪委来主持；为了让群众的意见得到充分反映，与听证事项有利害关系的、素质高、能力强，能够有效表达意见的当事人应当优先参加听证会，参加听证会的当事人应当能够代表不同的利益群体；为了让群众的意见得到重视，发挥作用，每个群众的意见都应当详细记载，并由群众签字确认，而且要通过公共媒体公布群众在听证会上的意见，并以书面形式向听证群众反馈意见是否被采纳及其详细理由。

三是完善集体讨论的会议程序。为了防止书记或者政府首长开会时一言堂，可以考虑采用安徽省的规定。安徽省人民政府2014年10月17日发布的《关于进一步规范政府系统重大事项决策行为的意见》规定：“讨论重大决策事项，会议组成人员应当充分发表意见，对决策方案明确表态，主要领导应当末位发表意见，不得在其他与会人员表态前发表倾向性意见。主要领导拟作出的决定与多数人意见不一致的，应当说明理由，意见分歧仍较大的，除紧急事项外，暂缓作出决定。”除此之外，参加会议的每个人都需要对决策事项明确表明自己的态度和说明理由，由会议记录人进行详细记载，参加会议的每个人签字确认。endprint

4.加大违法行政决策责任的追究力度

中共中央2014年10月通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对违法行政决策责任追究作出了原则性规定：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策，但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”

本文认为，要落实《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定的重大决策终身责任追究制度，加大违法行政决策责任的追究力度，需要修改我国刑法关于追诉期限的起算规定。我国《刑法》第89条第1款规定：“追诉期限从犯罪之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。”据此规定，当一个行政首长非法决策后，如果调离了原岗位若干年以后，案发时违法作出决策的行政首长的追诉期就有可能超过了，则无法追究其刑事责任。例如，1989年8月，时任重庆市副市长的秦昌典和市经委主任王式惠既不采纳权威咨询公司的意见，也不向市委市政府汇报，擅自决定引进美国某公司的液晶显示器生产线。1990年12月到1993年4月，他们三次到美国考察，在发现美国公司没有按邀请时的承诺提供考察对象的情况下，却没有提出异议，致使考察团没有看到关键设备，而是看了一条没有运作的不完整的试运线就草率拍板，造成重庆华蜀集团支付626万美元购买该设备的事实。1995年9月重庆市终止引进此项目。法院认为，对王式惠玩忽职守犯罪行为的追诉，应以王式惠对液晶显示器项目负有职责和义务结束的日期即1993年6月为准算起，对其立案侦查的时间为2000年5月，已超过五年的追诉时效期，故依法不追究其刑事责任[14]。如果按照决策当事人不承担职责之日起开始计算追诉期限，一些人将会因为追诉期限超过而不用承担责任，重大决策终身责任追究制度将无法落实。为了落实重大决策终身责任追究制度，需要规定违法重大决策刑事责任不受追诉期限的限制。

在完善集体讨论的会议程序的背景下，应当根据会议记录追究以集体形式作出违法决策的当事人的刑事责任。不能因为人数众多，怕领导班子一锅端影响工作，而放过一些负有次要责任的领导干部。

[参考文献]

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[13]William Josephson，Russell Pearce，To Whom Does

the Government Lawyer Owe the Duty of Loyalty When Clients Are in Conflict，Howard Law Journal， Vol. 29， Issue 4 （1986）， pp.

[14]佚 名.造成国家重大经济损失 重庆原副市长

秦昌典被判刑[C].http：//news.sohu.com/72/21/

news200632172.shtml.

[责任编辑：彭 亮，任 环]endprint