论温州金改的制度创新及其完善

李有星+陈飞��

〔摘要〕温州金改的重点在于建立规范和促进民间融资发展的长效机制，实现民间融资制度的创新。《温州市民间融资管理条例》是温州金改最为核心的制度创新，其涉及民间融资的地方监管、备案登记、私募工具以及信息服务等多个方面的创新举措。因立法空间的束缚，温州金改无法摆脱其制度创新中的局限性。对地方金改不能报以一蹴而就的想法，而是要自下而上逐步改革现有的民间融资制度压制，为从国家层面改革相关法律制度奠定基础。

〔关键词〕温州金改；民间融资；双层金融监督模式；定向债券融资；定向集合资金

〔中图分类号〕DF438.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）06-0103-07

2012年3月28日，国务院常务会议决定设立温州市金融综合改革试验区，批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》（下文简称《方案》），引导民间融资规范发展，提升金融服务实体经济能力，为全国金融改革提供经验。有别于国内其他区域性金融改革，温州金改的首要任务是探索民间融资问题的解决之道。从根源上讲，民间融资的很多问题都是制度性问题，根据历次改革的经验分析，缺乏制度保障的改革很难获得长期效益。温州金改的重点在于建立规范和促进民间融资发展的长效机制，实现民间融资制度的创新。 〔1〕

作为我国首部地方性金融法规，《温州市民间融资管理条例》（下文简称《条例》）及其配套细则《温州市民间融资管理条例实施细则》（下文简称《细则》）的出台是温州金改最为核心的制度创新，是对民间融资治理路径的有益探索①，《条例》及《细则》涉及民间融资的地方监管、备案登记、私募工具以及信息服务等多个方面的创新举措，总结其中的经验与教训，兴利除弊，不仅对温州金改的持续推进具有重要意义，而且对我国其他地区的民间融资治理也具有宝贵的借鉴价值。

一、民间融资的地方监管制度创新及完善

从民间融资产生和发展的历程来看，其起源于民间，根植于地方，呈多元化发展态势。为因地制宜，较好地规范民间融资的发展，民间融资的监管应贴“地气”，不宜采取类似对传统金融的集中式统一监管模式，监管权限应该逐步下放到地方政府。监管权“下沉”是必然的趋势，但会是一个渐进的过程，事实亦如此。1996年，国务院将化解农村合作基金会债务风险的责任赋予地方政府；2004年，国务院将农村信用社管理权赋予地方政府；2006年后，国务院两次下文将金融风险处置工作职责赋予地方政府；2008年，央行和银监会将小额贷款公司的准入和监管权赋予地方政府；2009年，国务院将融资性担保公司的准入及监管权赋予地方政府。2013年，国务院明确提出逐一落实各类影子银行主体的监督管理责任，建立中央和地方统分结合的监督管理体系。伴随着地方金融活动的日益活跃，地方政府对地方金融的管理日益频繁，地方政府已逐步在地方金融治理中扮演越来越重要的角色，中央与地方分层管理的金融监管模式已初见端倪，民间融资监管的地方化趋势日益明朗。

温州金改中，民间融资地方监管制度的创新源于国务院《方案》，《方案》第11和12条明确提出“要完善地方金融管理体制，清晰界定地方金融管理的职责边界”。《条例》的出台从法律上真正赋予了温州地方金融监管权。《条例》第4条明确规定温州市地方政府依法履行本地区地方金融监督管理职责；第5条规定地方金融管理部门负责指导、监督、管理辖区内民间融资活动；并且于第6章规定了相关罚则。《细则》第3条进一步确认政府金融工作办公室负责本行政区域内的民间融资活动的指导、监督和管理等工作。可以说，《条例》及《细则》事实上构建了民间融资的地方监管制度，并确立了金融办在其中的主导地位。

良好金融监管的前提是监管主体的权责明确。权责明确是指权力与责任在政府部门间配置清晰，“权责不清”是当前民间融资监管重叠、监管空白问题的根源所在。一行三会驻地机构、地方金融办、商务部门、工商管理部门、发改委、经信委甚至财政局都不同程度介入民间融资的监管领域，各地方政策不一，格局不一，甚至有些地方，同机构每年的监管主体都在变化，导致民间金融机构监管环境复杂，很难跨地域生存发展。《条例》及《细则》初步在温州确立了民间融资的地方监管框架，赋予地方政府对民间融资的监管权，但它们并未解决中央与地方之间、地方政府部门之间的权责界线划分以及协调问题。事实上，由于立法空间的限度，《条例》作为地方性法规也不可能解决涉及中央层面的监管问题，这也是温州金改必然的局限性。金融具有系统性、整体性，牵一发而动全身，通过局部力量在局部区域进行局部性金融改革，效果必然是大打折扣的，甚至徒劳。当然，这不是在贬低地方性区域金融改革的意义，地方金改不只是为解决本地区问题，也是为全国层面金融体制改革服务的，其试验探索中的经验与教训本身就具有宝贵的借鉴价值，其终极目的是将探索成功的制度或成熟的经验提升到全国性的立法。

总结《条例》和《细则》在制定和实践中的经验，从全国层面考虑，采取中央与地方统分结合的双层金融监管模式（如图1）是将民间融资监管纳入监管体系的最佳路径。根据双层监管模式的设计，在中央层面一行三会负责对正规金融体系的监管。在地方层面，由地方政府负责对民间金融的监管，其中金融办起核心作用，其他相关地方政府部门（如工商管理部门、商务部门、经信委等）则可根据各自职责，对所分管的民间金融活动实施日常监管。中央层面以条条为主，主要负责：重大金融立法、国家金融发展政策与战略、金融宏观调控、国家金融标准、全国信用体系建设、全国性金融机构的监管、系统性和跨地区金融风险防控、加强对各地金融工作的指导和协调、地方金融监管人才的培训和输送。地方层面以块块为主，主要负责：省级以下的金融管理，贯彻落实国家金融方针政策、配合中央监管部门工作、本地金融立法、金融发展政策与规划、地方性金融机构的监管（如小贷公司、融资担保公司、典当行、地方产权股权交易所、村镇银行、农村资金互助社、融资租赁公司、金融消费公司、

农村信用社、区域性保险公司和信托公司等）、本地区金融风险防控、金融聚集区与金融功能区建设、金融生态环境建设、金融人才的集聚与开发、民间金融的培育和发展。 〔2〕鉴于现状和可行性，传统机构型监管在中央层面宜持续采用；在地方层面，地方政府宜采取功能型监管与目标型监管相结合的监管体制对民间金融实施监管。

目前，国际上对金融监管体制并没有统一的概念界定。Mayes & Wood（2007）认为，金融监管体制涵盖监管的目标、监管主体以及随着金融机构或监管文化的变化而变化的监管架构等内容。Goodhart（1998）根据金融监管体制的特征，将其分为三类：机构型、功能型和目标型。作为最富历史的传统监管模式，机构型监管是从金融机构的牌照类型及法律属性的角度出发对监管机构进行划分。随着金融混业化经营的发展，机构型监管的监管重叠与空白问题日益显现。1990年代，美国学者罗伯特·莫顿（Robert Merton）和兹维·博迪（Zvi Bodie）系统地提出了基于功能观点的金融体系改革理论，认为金融体系的功能相对于金融机构来说更具稳定性，随着现代融资技术的进步，金融机构的业务种类界限会变得越来越模糊，因此现在的对策是抛弃传统以“机构类别”的概念区别金融市场，而改从“功能层面”来划分各种金融活动类型，作为相关规范的基础。 〔3〕 美国从《1933年格拉斯—斯蒂格尔法》到《1999年金融服务现代化法》，金融监管体制经历了从“机构型监管”到“功能型监管”的革命性变化。目标型监管也可称为双峰型监管。双峰型监管模式中包含了两类监管机构：通过审慎监管来维护整个金融体系安全稳健的第一类机构，和通过行为监管来维护消费者权益的第二类机构。 〔4〕目前大多数国家采用机构型监管，并结合功能型监管对现行监管体系进行革新改良，部分国家已开始向目标监管迈进，特别是2008年金融危机爆发后，美英在深刻反思现行金融监管体制弊端的基础上，倾向于建立目标监管或双峰监管模式的监管架构。金融危机前，采用双峰型监管的主要有澳大利亚和荷兰等国。金融危机后，美国通过《多德—弗兰克法案》在美联储内部建立了消费者金融保护局（CFPB），美国已迈出向目标监管模式过渡的关键一步。与美国的局部调整不同，英国对国内金融监管架构进行了彻底改革，采纳了目标监管模式，建立了“双峰”监管模型，具体包括三个部分：一是在英格兰银行内部建立金融政策委员会（FPC），负责从整体上维护金融稳定和宏观审慎监管；二是建立审慎监管局（PRA），作为英格兰银行的附属机构，接管FSA的微观审慎监管职能；三是建立金融行为监管局（FCA），接管FSA的消费者保护职能。〔5〕

温州在全国率先成立了地方金融管理局，行使金融检查与处罚等职权，与地方金融办初步形成了“准双峰”地方监管体系，目标型监管初露端倪。这一做法值得借鉴，地方政府在金融监管负责部门的设置上可参考目标型监管体制，设置地方金融管理办公室和地方金融监管局，分别负责民间金融的审慎监管和行为监管。负有审慎监管职责的金融办侧重负责民间金融机构的准入审批以及系统性民间金融风险的防范，负责行为监管的金融监管局侧重负责金融消费者保护以及民间金融业务行为的合规性监管。由于民间金融组织形态复杂多样，创新层出不穷，传统机构型监管方式无法适应民间金融的动态创新和发展，民间金融行为合规性监管应逐步采取功能型行为监管，以适应民间金融多变的状况，功能型监管关注的焦点是产品，而不是静态的机构的性质。 〔6〕从法律上看，作为吸收资金的融资行为所运用的工具无非四类：股、合伙、债及信托，民间金融也不例外，功能型行为监管就是依行为法律性质将民间金融行为分为四类分别监管，它们分别是：股行为、合伙行为、债行为以及信托行为。

二、民间融资的备案登记制度创新及完善

民间融资具有市民社会习俗和公民私权的特征，不宜被过度管理，应该得到合理的尊重。遵循这一理念，《条例》构建了“轻触式监管”的创新性制度——民间借贷备案制度，仅对大金额、所涉人数多、有较大外部性的融资行为提出备案要求，其规定单笔借款金额300万元以上的，借款余额1000万元以上的以及向30人以上特定对象借款的三种情况，要强制在民间借贷中心登记备案。①备案登记制度并未强制要求所有的借贷行为备案，而是有所区分，对金额小、涉众面少的借贷行为采取自愿原则，豁免强制备案，这种轻触式监管方式充分尊重了民间借贷的习俗性与私权性。

但正如一个硬币有正反两面，轻触式的备案登记制度也有亟待完善的地方。民间借贷登记难落地的消息，最近出现在多家媒体的报道中，有报道引用数据称“温州依然有高达九成的民间融资未能纳入登记体系”，而后又有财经评论员表示“温州民间借贷正规化尝试的努力基本失败。”邹雯雯：《民间借贷备案量的大小之辩》，资料来源：温州网，http：//news.66wz.com/system/2015/01/06/104320886.shtml，访问时间：2015年5月7日。虽无法确认报道数据的准确性，但至少可以肯定的是应备案而未备案的民间借贷大比例存在。长期以来民间借贷是在私下进行，让其短时间内浮上水面将信息披露并不简单，备案登记制度的推广确实需要一定的时间成本，但造成借贷双方备案登记积极性不高的因素主要仍是内因。首先，备案制度本身不足，如强制备案的标准过高、备案制度的审查方式不清晰、跨地区间民间借贷备案制度不明确；其次，备案制度外部性吸引力不够，如备案无法排除非法集资犯罪的可能，备案可能面临所得税问题等。针对制度本身问题，建议进一步完善《条例》中备案登记制度的设计，如设置可调节、市场化的备案金额标准，确定形式审查为备案审查方式，细化跨地区借贷行为的备案制度；对于外部性问题，尽管《关于贯彻实施〈温州市民间融资管理条例〉的纪要》提出“要准确把握合法民间融资与非法集资行为的界限，并将民间借贷备案登记情况作为区分罪与非罪的重要依据”2014年 3月13日，温州市中级人民法院出台了《关于贯彻实施〈温州市民间融资管理条例〉的纪要》，从司法层面进一步强化大额民间借贷备案登记制度的强制性和法律效力。，但从理论上讲，百分百排除非法集资犯罪是绝无可能的。但在税收方面可以有所改善，可随“营改增”在金融行业的实施，尝试对备案的民间借贷利息收入按金融行业增值税税率进行征收，而对未备案的民间借贷按《个人所得税法》规定征收个人所得税。按正常状况测算，一低一高的税率情况虽金融行业的增值税税率尚待确定，但目前增值税税率最高档为17%，按通常情况测算，民间借贷的利息收入按金融行业增值税税率征收的税金会低于按个人所得税税率征收的金额。，必然会提高备案的积极性。

另外，《条例》创设了民间融资公共服务机构《条例》第8条规定，在温州市行政区域内设立的民间融资公共服务机构，可以从事民间融资见证、从业人员培训、理财咨询、权益转让服务等活动，并应当为公证处、担保公司、律师事务所、会计师事务所等民间融资配套服务机构入驻提供便利条件。民间融资公共服务机构可以接受地方金融管理部门委托，从事下列活动：发布民间融资综合利率指数等相关信息；收集、统计民间融资信息，对民间融资进行风险监测、评估；建立民间融资信用档案，跟踪分析民间融资的资金使用和履约情况；受理本条例规定的民间借贷备案；地方金融管理部门委托的其他事项。， 为民间借贷备案提供便利。用市场化的手段施以监管，值得肯定，但《条例》对民间融资公共服务机构的定位模糊不清，容易致使民间融资公共服务机构的运作陷入两难。如定位于非营利性，公共服务机构将难以生存，除非政府给予财政补贴；如定位为营利性，民间融资公共服务机构容易脱离原有公共服务本位，异化为逐利工具，可能影响其行为的公正性，从而产生金融风险。有观点认为，从设立初衷和运营现状来看，民间融资公共服务机构应当逐渐发展成为集提供公共服务和营利服务为一体的综合性服务平台，应定位为提供非营利性公共服务、兼具营利性衍生服务的企业化运营法人，对其提供的公共服务，政府应提供资金补贴。在营利与非营利间折中而行，看似可行，但其实也难以奏效，因为在同一公共服务机构法人下非营利和营利业务很难隔断，道德风险容易滋生。在温州之外其他地区设立的民间融资公共服务机构模式暴露的风险问题就是最好例证，比如某地区的“投融资平台”模式。保持民间融资公共服务机构的中立性和公正性是首要的，否则“歪曲”的备案制度毫无意义。《条例》应明确民间融资公共服务机构的非营利性定位，并规定地方政府的财政补贴安排。除政府提供财政支持外，民间融资公共服务机构本身也应开源节流，比如条件成熟时对一定超大金额的借贷实行比例收费，进一步推广互联网备案登记等。

三、民间融资的私募制度创新及完善

《条例》创设两种私募工具及对应的制度——定向债券融资和定向集合资金，意在通过工具创新来疏通民间资本与实体经济间的渠道。私募金融的发展有助于引导民间资金有一个规范的、合理的出口，它们在解决“两多两难”问题、助推实体经济发展等方面将发挥积极作用。

定向债券融资是面向实体企业的一种金融工具，从本质属性上看，定向债券属于私募债的范畴。私募债作为证券之一，承载着约定的权利义务，是为了降低交易费用而对债权债务关系进行的格式化设计，但格式化并未改变发行人和持有人之间债权债务法律关系的本质。广大中小企业可以通过发行定向债来进行直接融资，为企业开辟了新的融资渠道。与沪深交易所的中小企业私募债相比①，定向债发行登记手续简单，门槛较低，这是全面深化改革背景下政府转变职能、简政放权的充分体现。在发行方式上，为了减轻企业负担并符合定向债券的“定向”特征，在《细则》中特别规定了，企业可以进行自办发行，也可以选择具备一定资质的承销商进行债券发行。这两种方式为发债企业提供了一定的灵活性，当发债企业已经有相对明确的投资人时，可以采用自办发行的模式来发行债券，进一步简化发债流程并可节约企业中介费用；当发债企业没有明确的债券投资人时，可以通过聘请承销商的方式来进行债券发行，通过中介机构的销售能力和销售渠道来提高定向债融资的成功率。定向债发行过程中，政府部门充分转变职能，不再设置审核审批流程，极大地简化了企业发债流程。但对发债企业来说，未经政府审核或审批，也表明政府相关部门对于发债企业发行的债券存在的风险未做任何实质性判断，对于广大债券投资者来说，投资定向债的过程，便是一个对定向债工具进行风险估计并完成风险定价的过程。〔7〕任何事物都具有正反两面。定向债一方面降低融资方的融资门槛，但另一方面必然增加投资者的投资风险。即使《条例》对投资有合格投资者的要求②，但由于合格投资者制度在实践中容易流于形式，且操作性差，投资人利益保护应成为监管的重点所在。保护投资人利益，不仅要细化《条例》及《细则》中的合格投资者制度，而且要加强对信息披露的监管。定向债的私募属性并不能排除发行方向投资者准确及时披露信息的义务。各类应披露未披露、错误披露甚至是恶意欺骗投资者的违法违规现象应是监管部门打击的重点对象，以维护定向债市场的良性秩序。

定向集合资金是一种类信托工具，本质上构建的是一种类信托机制。《条文》虽未明确界定其法律性质，但从合格投资者、财产独立性和风险隔离等制度安排上分析，定向集合资金具有信托的法律特征，其运行机理与信托原理基本契合。虽与《私募投资基金监督管理暂行办法》中私募股权投资存在差异，但从定向集合资金制度中却不难看到信托契约型私募股权的“身影”，管理定向集合资金的民间资金管理企业扮演的就是基金管理人的角色。定向集合资金以地方性法规为法律依据，地方政府为监管主体，为此，其甚至可称为地方版的私募股权投资制度。从整体上看，定向集合资金是私募股权投资基金的“宽松版”，合格投资者要求、投资方式要求等等都要更为宽松。当然，它们之间显著不同是投资工具的使用不同，定向集合资金可以运用债权工具对企业投资，私募股权基金则不能。在实践中定向集合资金制度也存在一定的问题。首先，资金投向规范不清晰。这极易导致资金投向偏离实业，违背定向集合资金服务实体经济的初衷。其次，财产独立性缺乏保障。由于缺乏会计、税收制度方面的协同安排，定向集合资金的财产独立性很难在实践中得到切实落实。因此，应进一步完善定向集合资金制度：首先，明晰募集资金的投向。对资金投向于“特定的生产经营项目”的内容，宜对《条例》采取缩小性解释的方法，规定“投资于特定的生产经营项目是指直接投资于单一法人自身的生产经营性项目”。其次，完善财产独立的制度保障。借鉴证券投资基金的做法，建议由地方出台类似《证券投资基金会计核算业务指引》的规范定向集合资金会计处理的相关文件，以规定定向集合资金及其管理人的会计信息处理，确立定向集合资金为会计核算主体，在会计核算方面彻底落实《条例》中有关定向集合资金的财产独立原则。〔8〕

四、民间融资的信息服务制度创新及完善

随着互联网信息技术与金融的融合创新，民间融资的线上模式（P2P借贷、众筹等）异常活跃，大有借道互联网逐渐成为互联网金融主角之势。目前，P2P等互联网融资平台已屡现兑付危机、倒闭、卷款跑路现象，给民间融资监管带来新挑战。《条例》虽未专门对P2P借贷、众筹等借道于互联网的新兴民间融资行为做出制度安排，但其第7条中有关从事资金撮合等业务的民间融资信息服务企业之规定为互联网融资平台监管提供了切入点。《条例》第7条规定，在温州市行政区域内设立的从事资金撮合、理财产品推介等业务的民间融资信息服务企业，应当自工商注册登记之日起十五日内，持营业执照副本向温州市地方金融管理部门备案。民间融资信息服务企业开展业务，应当保证其提供的信息真实、准确、完整，并向民间融资当事人提示风险。《细则》以此为基础在其第39条将信贷服务中介企业（P2P）、理财信息服务企业、众筹融资服务企业等在内的非金融企业都纳入民间融资信息服务企业范畴之内，把互联网融资平台定性为从事资金撮合服务的民间融资信息服务平台。尽管存在诸多不足之处，比如有观点认为，鉴于众筹、P2P 的概念尚模糊不清，合法与否尚有争议，在未明确概念的前提下直接引入这些名词似乎有所不妥〔9〕，但《细则》将P2P借贷和众筹等互联网融资平台界定为提供资金撮合服务的民间融资信息服务中介却是十分重要的创新之举。《条例》与《细则》互动所构建的民间融资信息服务制度为规制互联网融资平台的经营行为提供了框架性的法律依据。

是否将P2P等互联网融资平台界定为信息服务中介加以监管，学界存在分歧。譬如，有观点认为，P2P 网贷在中国的现实环境中形成了多种多样的商业模式，仅用信息中介并不能完全概括，其监管模式不能削足适履，简单套用国外P2P网贷的信息中介监管模式，并认为P2P网贷到底是信息中介还是信用中介，主要涉及P2P网贷中的担保问题。没有任何担保的P2P平台属信息中介没有争议，如涉及担保，就要区别待之。平台自身或其关联方承担担保应被禁止，但如果担保来自独立于P2P平台的第三方，则应该被允许，在此情况下P2P网贷平台和第三方担保机构一起构成了信用中介。〔10〕诚然，从整体上看，P2P平台与独立第三方担保机构的“捆绑体”确是信用中介，但如果将第三方担保机构撇除，P2P网贷平台其实仍不能脱离信息中介的范畴。既然第三方担保机构是独立存在的法人，将之排除在外来观察P2P网贷平台的属性也是合情合理的。至于监管，可分别对待。参与P2P平台业务担保的独立第三方，可按融资性担保公司的监管制度施以监管2010年3月8日，银监会、发改委、工信部、财政部、商务部、人民银行、工商局为加强对融资性担保公司的监督管理，规范融资性担保行为，促进融资性担保行业健康发展，颁布了《融资性担保公司管理暂行办法》。，而P2P网贷平台则可另起炉灶加以规制，二者分开监管，泾渭分明，并未使问题复杂化，也未带来额外的风险或监管负担。P2P如此，众筹亦如此，只不过股权性质的众筹应禁止任何形式的担保，独立第三方性质的担保也不例外。由此可见，《条例》及《细则》将互联网融资平台定位为从事资金撮合服务的民间融资信息服务中介是恰当的。

目前民间融资线上模式的核心风险问题就是脱离融资信息服务中介的原有定位，异化为信用中介，进而在法律上可能触碰非法集资的红线。例如，在运营模式上，我国的P2P网贷平台与国外单纯作为信息中介平台的P2P公司有很大不同，其多数参与到了借贷双方的交易过程中。学界将这一现象称为“P2P平台的中国式变形”。《条例》及《细则》虽定位恰当，但由于过于粗放，有关民间融资信息服务的内容仅限于备案与信息披露两方面的框架性要求，并不能很好发挥其规制互联网融资平台经营活动的作用。比如，信息服务中介的定位原则其实就涵盖了“严禁资金池，平台自身或关联方不参与担保，资金进行第三方托管”等内在要求，但由于缺乏具体规则的明示，该基础性原则的规制效用并未得到充分的释放。为此，《条例》及《细则》需进一步细化与完善。然而，细化与完善该制度又面临相当困难。互联网金融已经被纳入中央层面的监管议程，按照基本确定的监管思路，P2P、众筹分别归口银监会和证监会，相应监管规范也正在酝酿当中，在监管措施尚不明朗之时，包括修法在内的地方性立法活动很难展开，地方性的立法很可能与以后中央监管层面的规章相冲突，何况地方立法活动也有时间过长和程序复杂的问题，无法满足互联网金融发展的现实需求。因此，《条例》或《细则》在此方面的修订应审慎开展。

目前对于地方政府来说最好的办法是先从行业自律角度着手，引导互联网金融行业制定自律规则，自我规范，从而达到自我约束的目的。自律规则是一种软法，软法是指产业的发展需要有社会组织，发挥社会组织作用，引导企业形成产品的规则、企业的规则标准流程，提炼出来形成行业标准，形成的行业惯例和公约，现代法学认为这也是一种立法。在互联网金融领域加强社会组织、行业自律组织建设和软法治理能够起到更灵活有效的作用。〔11〕自律应基于信息服务中介的定位涵盖如下核心原则：一是禁止资金池模式；二是禁止平台自身或关联方担保；三是要求资金第三方托管；四是落实实名制与信息披露；五是信息安全保护；六是坚持小额化、普惠金融方向。

五、结语

中国改革开放30余年，并非是按照某一先验的社会工程蓝图进行的理性设计，而是在复杂的内外约束条件下，在原有的路径障碍的压力下〔12〕，通过渐次的、局部的试验来实现的，是一种渐进式的改革与制度变迁。这些围绕经济问题，社会发展问题进行的试验，多数是在地方政府引领下以点带面的情况下逐渐完成的，金融改革领域同样不例外。〔13〕温州金改是由地方引领的，在地方区域内开展的有关民间融资制度创新的试验活动。是试验，就意味着可能错误，何况因立法空间的束缚，金改也无法摆脱其制度创新中的局限性。为此，对地方金改不能抱以一蹴而就的想法，而是要在脚踏实地中积累经验，吸收教训，自下而上逐步改革现有的民间融资制度压制，为从国家层面改革相关法律制度奠定基础。

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（责任编辑：何进平）