从供给侧改革看长期照护保险的经济学意义

江崇光

[摘 要]“供给侧改革”是中国政府经济学思想从注重“需求管理”转向注重“供给管理”的重要信号。目前，中国存在着严重的“供需错位”——“供给不足”和“需求不足”现象，成为中国经济持续增长的最大路障。中央强调供给侧改革，加大力度扶持服务业是首要目标，老龄与健康服务领域也将成为中国供给侧改革的重要阵地。建立和实施长期照护保险，也成为供给侧服务业改革的重要手段。文章从“供给侧改革”视角深入分析长照保险的经济学意义，为中国长期照护保险机制设计提出政策建议。

[关键词]供给侧改革；长期照护保险；供给管理；需求管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.160

1 供给侧改革

1.1 宏观经济政策转变

“供给侧改革”近阶段成为经济政策表述中的高频词，2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平正式提出要“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”。可以说，这是中国政府经济学思想从注重“需求管理”，重在短期刺激的经济学理论，转向重视“供给管理”，重在经济持续增长动力的经济学思路转变的重要信号，可被视为中国宏观经济政策转变的重大分水岭。

1.2 供给侧改革理论基础

“供给管理”理论主张对总供给的调节来达到宏观经济目标，其中包括对劳动力、工资、价格、产量增长等的管理与调节。供给学派思想由19世纪法国经济学家萨伊提出，后经美国经济学家阿瑟·拉弗等人研究和发展，形成了新古典主义经济学派。供给学派认为，生产的增长决定于劳动力和资本等生产要素的供给和有效利用。市场存在自我调节的机能，供给自身能够创造和调节需求，要摆脱经济滞胀的困境，治本之方是增加生产和供给，因为增加供给可以消除过剩的需求。而要增加生产和供给，首先必须减税，提高人们储蓄和投资能力，削减政府开支，减少政府对市场的干预，由市场机制对经济进行自动调节。

以凯恩斯为代表的需求管理理论主张通过调节市场需求来达到管理国民经济的目的，其核心要点是：政府可通过积极的财政政策和货币政策来刺激投资和社会需求，弥补私人市场的有效需求不足，从而实现充分就业，消除产生社会失业与经济危机的基础。20世纪美国大萧条中，罗斯福总统曾用一系列财政政策和货币政策组合来刺激市场需求，引领美国经济走出困境。在我国，中央政府也曾在金融风暴时用增加信贷的方式快速布局四万亿元人民币的投资，将中国经济增长拉出了下行的轨道。随着宏观经济政策从“管理需求”转变为“管理供给”，这是治理国家的思路在发生转变。

2 供给侧改革对服务业的意义

现阶段，我国正处在转变发展方式和调整经济结构的关键时期，服务业成为国民经济和吸纳就业的第一大产业。2015年前三季度，服务业增加值占GDP的比重为51.4%，比上年同期提高2.3个百分点，高于第二产业10.8个百分点。但是，中国存在着严重的“供需错位”——“供给不足”和“需求不足”，这已然成为中国经济持续增长的最大路障。在供需错位的矛盾格局下，供给制改革有两大主要任务：一是将资源要素从产能过剩的、增长空间有限的产业中释放出来；二是为提供中高端消费服务的朝阳产业输送更多的劳动力、资金金融和技术。服务业是中国未来经济和社会的双重稳定器。一方面要维持增长；另一方面提供就业机会。第三产业每增加一个百分点就能创造约100万个就业岗位，比工业多50万个左右，对政府保持经济增长和稳定就业的重要性不言而喻。当下，服务业的发展不是需求不足，恰恰是供给不足。这跟国内服务业的供给侧发力有关。

11月22日、23日，国务院先后下发《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》，提出消费要进一步升级，并将教育、健康、养老、文化、旅游等服务消费，作为消费升级的重点领域之一。因此，中央强调供给侧改革，加大力度扶持服务业自然是重要目标。

3 长期护理保险对供给侧改革的意义

3.1 关于建立长期护理保险的指导性政策

“坚持共享发展”是十八届五中全会提出的重要政策目标。在中国的人口老龄化进程不断加快，高龄化趋势加剧的大背景下，长期照护已经成为完善全民医保制度的重中之重。因此作为收入分配调节的长照保险政策，已经列入十八大和十八届五中全会公报。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》表示：“完善社会保险体系，探索建立长期护理保险制度。”“建议”的发布为实施长照保险明确了政策走向。

3.2 建立长期护理保险对供给制改革的极大意义

中国的老龄化问题，将成为中国供给侧改革的重要阵地。长期照护保险，也成为了供给侧服务业改革的重要手段。长期照护保险，至少有两个供给侧的重大贡献。一是新增和建立了庞大的社会服务体系，创立和壮大了社会服务产业，同时带动了全产业的发展；二是建立和新增了大量的稳定行的长期的就业岗位，为中国进入刘易斯转折点的劳动力缺乏和结构性供给不足建立了一个重要的就业通道。

4 长期照护保险的历史机遇

4.1 中国的老龄化现状

2014年国民经济和社会发展统计公报显示，60周岁及以上人口为2.1242亿人，占总人口的15.5%，其中65周岁及以上人口为1.3755亿人，占总人口的10.1%。据推测，到2020年我国失能老人将达到4600万，但目前全国大约只有29万护理员，按照1个人服务3个人计算，养老护理员缺口至少1000万人。

4.2 中国社会保障的构成

我国社会保障制度改革与发展可分为三阶段完成：第一阶段（2008—2012年）主要任务在于构建覆盖城乡居民的基本保障制度，为全面建设社会保障制度奠定坚实的基础；第二阶段（2013—2020年）主要任务在于实现社会保障制度全面定型、稳定发展；第三阶段（2021年—21世纪中叶）主要任务是将社会保障由基本保障型向生活质量型转化，成为合理分配财富的基本制度保障。

现阶段，我国社会保障制度基本可以分为两大部分：一部分是完全依靠国家财政支撑的，如对社会弱势群体的救助、对无依无靠的孤老残幼、对军人及其军烈属的优抚安置等，属于收入再分配范畴，体现了社会公平；另一部分是由用人单位、职工个人和国家给予适当补助的三方项目，属于社会保险范畴，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等。其中，实行个人账户与统筹相结合的是养老保险和医疗保险，其他三项保险属于完全统筹。

4.3 世界社会保障

迄今为止，世界上已有将近150个国家建立了社会保障制度，大致可以分为救助型（主要在发展较为迟缓的非洲国家施行）、保险型（起源于德国，随后为西欧、美国、日本所仿效）、福利型（由英国初创后在北欧各国流行）、国家保障型（以原苏联为代表）和自助型（新加坡、马来西亚、印度尼西亚等国实行，新加坡成效显著）五种模式。

4.4 世界建立长照保险的典型国家比较

4.4.1 实施长照保险典型国家的形式与类型

现今世界各国在实施长照保险时一般采用三种方式：一是以英国、澳大利亚为代表的，由国家及地方通过财政预算和支付方式运行的模式；二是以美国、加拿大为代表的，作为健康保险（医疗保险）的组成部分来运行的模式；三是以德国、日本、韩国为代表的，采用与健康保险（医疗保险）并列的、单独的社会保险方式运行的模式。

从筹资模式来看主要有四种类型：一是基本安全网模式，这种模式将国家干预控制在最小的范围内，而将公共资源集中用于少数低收入人群；二是普遍性筹资模式，该模式以税收为基础，将公共资源覆盖每一个国民，公共支出压力巨大；三是社会保险筹资模式，倾向于需求导向，不会受到预算的过多制约，但缺乏灵活性；四是累进制普遍性筹资模式，在普遍性基础上增加累进制元素，使公共资源在利用上更有针对性。

4.4.2 长期照护的支出

2005年OECD国家的长期照护总支出约占GDP的1%，2010年支出比例达到1.5%；随着老年人口，尤其是80岁以上的高龄老年人比例从2005年的4%升至2050年的11%～12%。到2050年OECD国家长期照护支出占GDP的比重将提高到2%～4%。

4.4.3 实施长照保险典型国家的比较

对比以德国、日本、奥地利、荷兰、以色列等国家为代表的“社会福利主导型”和以美国为代表的“市场主导型”长照保险模式，共性在于：都建立了长期照护保险这种支付体系；都设立了最基本的低收入救助型保障计划，保障民生，政府兜底；都形成了相对完善的服务体系；都通过立法的支撑长照保险的实施。但其在保障目标、筹资模式、保障对象、保障水平、支付方式等方面存在差异。

4.5 两岸建立长照保险的过渡性实验

台湾于2007年实行“长期照护十年计划”，2015年6月3日《长期照护服务法》总统令发布，6月4日《长期照护保险法》草案获台湾行政院通过送立法院审议，长照保险拟于2017年正式实施，长照保险开办后，《长期照顾十年计划》将由补助型计划转为服务网计划，台湾模式是典型的“服务体系先行”的过渡型长照保险模型。

青岛2012年7月颁布了《关于建立长期医疗护理保险制度的意见（试行）》，率先在中国试行“跟随医疗”的长期医疗护理保险制度，2015年将制度覆盖范围扩大到广大农村地区，实现对全市810万城乡参保人的全覆盖。截至2015年1月底，青岛市“长护”保险已惠及参保失能老人2.5万余名，累计支出护理保险基金6亿多元。同时，青岛市社保局还与4家保险公司签订委托合同，将长期护理保险、意外伤害医疗保险、大病保险等三大类6个医保项目“打包”交由保险公司商业化承办，青岛成为全国商业保险机构全面进入社会医疗保险领域的首个城市。

5 中国长照保险机制的设计建议

综合研究，中国在长期照护保险机制设计方面，提出以下建议。

第一，中国作为有一个特色社会主义国家，实施长照保险具有极为深刻的经济学意义，保险机制设计应以国家战略和“十三五规划”为政策导向，以“供给侧改革”理论、“公平与效率”理论、“收入与再分配”理论为经济学基础。

第二，中国应学习台湾“十年长照计划”，借鉴青岛长期护理保险实践成效，实行“两步走”方案，走过渡期模型，先建立“中国长期照护十年计划”，通过建立健全社会服务网络，为摸清社会刚性总需求，建立刚性总目标奠定基础，分步构建“长照服务体系”和“长照融资体系（长照保险）”。

第三，鉴于中国城乡原有保障体系不同，可能需要设计城市、乡村不同的长照保障模型。

第四，从收入分配角度着眼，要建立“公平优先，兼顾效率”支付体系，根据收入不同制定不同的缴费体系。

第五，建立对低收入人群的救助计划，从民生角度建立公平社会。

第六，从公平优先，兼顾效率的原则出发，要实行商业保险优先，社会保险为重要补充的模式，形成“社会保险体系+商业保险体系+社会救助体系”的组合型保障体系。

第七，激发公益、慈善活力，建立和完善慈善相关机制，为社会救助体系提供重要的资金支持，社会保险体系和商业保险体系提供重要资金补充。

第八，注重专业机构建立和专业人才培养，为多种类型的专业服务机构提供人力资源保障，增加就业率，提升从业人员专业性。

参考文献：

[1]范棣.“供给侧改革”真的来了吗？[EB/OL].（2015-11-16）.http：//caijing.qlwb.com.cn/2015/1116/495789.shtml.

[2]裴晓梅，房莉杰.老年长期照护导论[M].北京：社会科学文献出版社，2010.