英国文官考录程序评介

安晓凤

摘 要：在西方国家中，最早建立文官制度及最完备的国家是英国，而后被世界各国纷纷效仿。英国在建立现今文官制度之初经历了漫长的历史性改革，而在这漫长的改革中，从“诺斯科特-杜维廉报告”到富尔顿改革再到撒切尔夫人改革，这每个重要时期都对于形成现今英国完备的文官制度起着至关重要的作用。这里主要把英国文官制度的改革分为两个重要时期，以二战为分水岭，运用文献研究法分析并论述了从“诺斯科特-杜维廉报告”到富尔顿改革这两个大事件背后英国文官考录制度经历了巨大的变化，探索考试、内容、录取流程以及完整文官制度的建立及其发展。现今英国文官考试“快速通道”的建立更加丰富了英国文官考试制度，在其发展史上又增添一笔色彩。

关键词：英国文官考录程序；文官制度改革；“诺斯科特-杜维廉报告”；“富尔顿改革”；“快速通道”

中图分类号：D73 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）36-0024-03

1688年英国光荣革命爆发后，英国的政治、经济等受到多方面的刺激而不得不顺势建立新的政治体制和经济体制以及新的政府，英国将面临更多的社会问题和社会压力，此前所实行的“恩赐官职制”和“政党分肥制”则带来巨大的负面影响，降低政府效率，严重损害广大人民的切身利益，有失社会公平，故新的文官制度的建立呼之欲出。18世纪末，英国打通了与中国的外交通道，开始学习中国的文学、历史、哲学和习俗，明清时期的中国科举制度正值繁荣昌盛时期，几乎系统完善的科举考试选拔官员制度完全吸引了英国人乃至世界各国的目光，随后在各国的杂志上纷纷报道中国的科举制，并对其评价颇高，评价中国的行政管理水平远远超过世界各国。此时急需建立全新并系统化文官制度的英国研究起了中国的科举制度，并结合本国的需求逐渐建立起适合其发展的文官制度。

一、英国文官考录制度的历史沿革

（一）英国文官制度的概念

文官一词的英文是Civil Servant，Civil有公民的、文职的释义，Servant有仆人、雇工的释义，从字面上可以理解为人民的公仆或文职服务员，后经各国发展为专有名词“公务员”，在英国也可称为“文官”，也有国家将其称为政府雇员，如美国。龚祥瑞在其著作《英国行政机构和文官制度》中认为，英国的“文官”指的是事务官，即与政务官相区别的仅执行政府决策的官员，不参加党派之争；谭健在《西方公务员制度》中认为英国的文官主要指中央行政部门中除去政务官以外，上至常务次管，下至打字员的所有工作人员，再加上皇家造币创、文字局、国家储蓄局的工作人员。所谓的英国公务员制度，便是关于国内公务员的管理、任用、培训、晋升、工资、退休等的一整套制度[1]95。普遍来说，英国的文官制度体系中包括考试录用制度、考核制度、晋升制度、工资制度、培训制度、纪律与惩戒制度、退休制度等。这里主要对英国文官的考录程序进行概述。

（二）英国文官考录制度的确立与发展

英国在借鉴中国的科举制度之后，最先在英国东印度公司开始试行。1833年，政府各部门开始实行提名考试、择优录取，这是迈出考试录取的第一步。1835年，牛津大学的麦考莱等人合著的《麦考莱报告书》提出了考任制，并认为其对文官制度改革的重要性，认为文官考试应注重一般的知识而非专业知识，且须以牛津和剑桥两所学校的课程为标准，开启了“通才主义”的历史。1854年，诺斯科特和杜维廉提出了一项影响颇深的文官制度改革报告，即著名的“诺斯科特-杜维廉报告”，报告主要阐述了职位分类制度、竞争考试制度、统一管理制度、升职考核制度等一系列重要的提案。1855年5月，英国文官委员会成立并确立了其职责为专门负责文官考试的独立机关，不受政府控制。1855年及1870英国政府颁布的两道枢密令标志着英国文官制度的正式建立。二战后对文官制度的改革更加深化，1968年，富尔顿委员会（以富尔顿校长为首）提出一项文官制度改革报告即“富尔顿报告”，在“诺斯科特-杜维廉报告”基础上将文官制度更加系统化，深刻反映了自由资本主义至垄断资本主义的发展变化。20世纪末，撒切尔夫人对文官制度又进行了一次大规模的改革，这场改革是一场与传统模式彻底告别的全新转型，旨在重新整理文官系统，使之成为一套高效、廉洁、系统的制度。现今，英国的文官制度被称作世界上最完备的、系统的国家，体现了对中国科举制的完美超越。现代英国文官考试的内容更加多样化并贴近实际，录取的程序更加简化、标准化，考试的方式更加科学化，多样化等。

二、二战前英国文官考录程序概述

（一）考试原则

关于编制人员，1870年枢密院院令规定：凡未经考试并持有合格证书的一律不得从事任何事务官职，从此以后，常务次官以下官员、雇员几乎都由考试录用；关于非编制人员的职位也要经过考试，除非经部长申请、财务部批准，才可以放弃此项要求[2]。一般情况下考试原则为：（1）考试采取独立自主原则。1855年5月，英国文官委员会成立并确立了其职责为专门负责文官考试的独立机关，不受政府控制。因此无论是哪个执政党执政皆不会影响文官考试的正常运行。（2）考试对象几乎面向大众而实现平等原则。（3）上岗须持资格证原则。1870年英国枢密院下令凡是未经过考试而取得资格证书的人员不得从事文官工作。

（二）考试方式

第二次世界大战之前英国文官的考试方式主要是笔试。“诺斯科特-杜维廉报告”阐述了英国文官考试应以公开竞争的方式进行，开启了近代公务员考试的新里程。特殊情况如外交人员须经有势力的官员推荐且能证明其财产达到一定数额，将报考者送至考选委员会审查后可参加笔试，科目主要是语言类、欧洲史类、古典文学类等，考试通过后由文官考试文员会颁发证书，予以录用。可见，外交部人员的考试并非实行公开竞争原则。

（三）考试内容

考试科目一般以大学课程为主，主要测试考生是否达到大学毕业文化水平。考试方式以笔试为主，必选科目和选试科目各六门。1919年后引入口试后又增加心理测验、常识测验、体力测验等[1]102。

（四）考试管理机构

二战之前的考试管理机构主要由英国文官委员会主持，独立管理文官考试相关事宜。每次考试均由文官委员会组织考选委员会负责考试事宜，委员会由文官委员会代表任主席。

三、二战后英国文官考录程序概述

（一）富尔顿改革时期英国文官考录程序概述

由于英国文官考录制度上存在诸多漏洞，如英国文官制度改革之初就规定要公开竞争、贯彻平等原则，但在二战后的文官考录中，却多偏向名牌大学的学生，过于看重“通才”，职级体系结构不合理以及在其他方面也有诸多不合理的规定。1966年，詹姆斯·哈罗德·威尔逊刚上任英国首相不久就着手对英国文官制度进行改革，其中英国苏赛克斯大学校长富尔顿组建了一个小型改革委员会对英国文官制度存在的问题进行全面的考察并提出改革方案，富尔顿对此提出了158项建议，尽管改革没有成功，但对此后英国文官制度的改革的作用是非同小可的。此方案对于之前存在的弊端制定了一整套新规定，在原有的文官考录流程中添加和改变了许多规定，其中对英国文官考录制度的改革主要集中在以下几个方面。

1.由“通才”转向“通才专家并用”

从招考对象上的变化来看，改变了单一仅选择“通才”的旧规，重视了专家和专才的作用，放宽了年龄限制实行行政管理专业化。随着专家被重视，政府各部门都设一名专家顾问，以便对本部门现行政策进行研究。这一政策颁布后，收效非常明显，一时间专家云集，政府门庭若市。

2.由“封闭式”转向“开放式”

从招考范围上的变化来看，《富尔顿报告》规定要面向各个领域招收优秀人才，如学校、国企、私企、社会组织等。这项改革扩大了招考对象的范围，增加了招考人员的多领域性，初步实现了招考的平等性原则。

3.注重专业与职位的关联性

从录取考生方法的合理性上来看，在选拔大学生时须注意他们所学专业与所报考职位的关联性，而不是仅看重学历与背景，忽视了适才适用的原则，导致了人事管理效率的降低。

4.考试的方式为笔试加口试

笔试的科目一般有数学、科学、历史、古文等，口试一般是个别接见的方式，如会议讨论、审查专案等方式考察应试者综合能力。

5.考试管理机构

二战之后，为矫正原有的临时机关职责不清、力量分散的弊端，在文官委员会下设两个常设机构。《富尔顿报告》还规定了要建立清晰的职位分类制度、要建立文官交流制度、加强人事管理以及对文官的专业培训、建立考绩晋升制度、完善奖励、退休、养老制度等一系列的改革制度，如果这些改革方案都能够全部实施到实际当中，英国的文官制度将有很大的改变，但很可惜最终没有得以全部实施，但这些都对英国文官考录制度改革有非常重要的影响。

（二）现今的英国文官考录程序

1.报考阶段

（1）招考信息的发布。所有文官空缺的职位信息会在网络、报纸、期刊、电视、广播等多种媒体渠道发布，主要包括报考职位的种类、资质要求、职位待遇、考试内容及流程。（2）报考资格。报考英国文官具有国籍要求：第一，具有英国国籍的报考人员的限制：在满足基本条件如性别、年龄、身体条件之外，一些部门的特殊职位需要特殊条件如在过去十年中连续在英国生活的时间要达到其要求；第二，非英国国籍报考人员在1955年外国人雇佣条例上，这种禁止有一些例外。第一种例外：关于特定的海外职位。第二种例外：外国人有相关部门发行的执照，有文官大臣的同意。但一般而言，这种执照有效期只有五年，逾期之后部长大臣会颁发另一个证书。第三种例外：“相关的欧洲人”，即欧洲经济地区、瑞士和土耳其国籍的人，他们的家庭成员有自由移居的权力[3]。

2.考试阶段

（1）考试管理机构：20世纪以来，宪法改革和治理法案在法定基础上建立了公务员制度委员会。该委员会是独立的政府和制定公务员制度，其是一个由内阁办公室主办的行政非部门的公共机构。①其职责为：首先，委员会负责维护公务员选拔任用的原则，必须在公平和公开竞争的基础上择优录取。其次，委员会可以听取和确定公务员在公务员制度下提出的申诉，这是构成每个公务员的条款和条件的一部分的道德规范。委员会还与各部门合作，帮助他们并培训公务员的核心价值。（2）考试形式：第一种：笔试。目前笔试仅用于文官考试的“快速通道”（Civil Service Fast Stream）中适用，其他皆采用结构化面试。后文将详细介绍“快速通道”考试相关内容。第二种，面试。主要是结构化面试、情景模拟、小组讨论等，主要考察综合能力、仪表仪容、性格、态度等。

3.录用阶段

（1）关于录用的法律依据，英国虽然是现代文官制度的完美开模，但由于其国家没有成文法而实行惯例法，故关于文官制度只有一些惯例、守则，如《公务员守则》《录用法》《高级公务员录用指导》等。（2）关于录用前的资格审查，一般是关于报考人身体健康方面、国籍身份、报考信息等的相关审核。（3）申诉。一般在英国文官考试的官网上都会有Complain这一项，如在报考或考试过程中有任何的不公平都可以进行申诉，但要在法定规定期限内。

4.考试主要内容

英国文官考试的“快速通道”是新型文官考试的一种炙手可热的新方式，是一种培养高级文官的主要渠道。我们可以清晰完整地看到考试的基本流程与内容①：（1）报考人必须首先申请注册一个用户名和密码，并选择快速流方案。（2）与安全和情报有关的职位，会保留给英国公民，条件是报考人必须在过去的十年间有连续一年的时间居住在英国。（3）考试内容包括自评推理测验，包括口头考试：40个问题（20分钟）、数理推断：18个问题（22分钟）；情景判断问卷，测试不定时。在这个测试中，将呈现15页不同的场景模拟；在线选择测试，语言推理：40个问题（20分钟）、数值推理：20个问题（25分钟）、快速流能力多重选择问卷（35分钟）；有残疾的候选人，申请残疾的申请者只需符合其所选计划的最低资格条件，并可选择跳过评估程序的第一阶段。在大多数情况下，只需要填写一个申请表，完成能力问卷，不需要做网上选择测试；安全检查，主要验证报考人身份信息是否符合或是否有欺骗行为。

四、对英国文官考录程序的评价

（一）对二战前英国文官考录程序的评价

1.勇于抛弃传统文官制度，开拓新制度

传统的官恩赐制和政党分肥制导致了政府效率的下降，形象、民心的损失。1854年，诺斯科特和杜维廉提出了一项影响颇深的文官制度改革报告，即著名的“诺斯科特-杜维廉报告”，报告主要阐述了职位分类制度、竞争考试制度、统一管理制度、升职考核制度等一系列重要的提案。这表明英国政府对文官制度改革的决心，也是改革的良好开端。

2.建立专门考试管理委员会

1855年5月，英国文官委员会成立并确立了其职责为专门负责文官考试的独立机关，不受政府控制。改变过去混乱无序的文官选拔方式，统一的文官考试管理是文官制度改革的重要里程碑。

3.考试方式单一、考试内容缺乏科学性

二战之前英国文官考试的方式主要是笔试，考试的方式过于单一，不能考察考试人员的综合素质，且考试的防舞弊制度也没有完全建立，致使考试形式化。对于外交人员的选拔还是延续了原有的推荐式，没有彻底改变原有文官选拔的模式。考试内容缺乏系统、科学的规划，多为大学考试的科目，太过重视理论，忽视实践性。

4.过于注重“通才”，忽视“专家”作用

二战之前的文官考试非常注重通才的选拔，不能做到职位与人才专业的对应选拔，没有达到适才适用，反而会降低考试的效率。过于注重通才也限制了考试者的学历因素，使大批有能力的专才被拒之门外。

5.文官分类不健全

“诺斯科特-杜维廉报告”实行之后，英国文官实行两个级别的分类及智力工作类和机械工作类，分类比较单一，不够系统、科学、全面。

（二）对二战后英国文官考录程序的评价

二战之后的英国文官制度改革是促进近代公务员制度形成的黄金时期，经历了数次改革之后渐渐完备的文官制度也开始发挥其优势，造就了世界上第一支优秀、完备的文官队伍。

1.考选方式科学化、多元化

二战之后英国文官考试方式扩充为笔试加口试（面试），既从理论知识上可以测评报考者的能力，也可从仪表、反应能力、思考能力等综合素质上考察报考者的能力。现今英国又创新一种新的考试通道，即“快速通道”，相比一般的考试路径，快速通道的效率要高得多，为选拔高级文官后备人才做出了巨大贡献。

2.考试内容与职位更相符

摒弃了过去考试内容的单一性、不科学性，现今的考试更注重报考人员的专业与所需职位之间的关系，注重适才适用，合理安排职位结构，且考试内容也是与政府的工作内容息息相关的，更多地考察实际处理问题的能力，更加人性化、科学化。

3.开启人才储备模式，吸引大量优秀人才

英国现今的人才储备计划几乎是完善的，主要是将在文官考试中落考的、由于名额限制未报上名的一些有理想和抱负的人员都储备起来，在次年招考时可以先从人才储备库中挑选优秀人才，一方面避免了优秀人才的流失，另一方面也节约了政府成本，如人才储备库中的人才再次参加考试时是免资格审查的可以直接进入考试阶段，这就给政府减少了大量的工作量。

4.建立了一支廉洁高效的文官队伍

为了适应资本主义的发展，英国政府一直趋于建立一个廉洁高效的文官队伍，经历数次改革确立了文官常任制和政治中立，使文官拥有“铁饭碗”且不参与政治，保持中立，稳定政治。但“铁饭碗”却使很多文官失去了工作的积极性，降低了工作的效率，而后英国政府又出台了文官激励晋升机制，严格的考核制度使文官们不得不努力工作，以防被辞退。1968年还完善了文官退休制度，严格监控养老金的发放，对于功绩优异者给予丰厚奖励，处罚功绩不佳者，完善奖惩体系，让文官更加专心工作以防后顾之忧。

参考文献：

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