欧开行，中国该不该加入？

曹慧

2015年11月6日，中国外交部正式披露我国申请加入欧洲复兴开发银行（“欧开行”，EBRD）。消息一出便迅速成为热门话题。实际上，中国萌发加入欧开行的意愿由来已久，但鉴于种种原因，在过去的几年当中一直无法如愿。而受债务危机和经济持续低迷的影响，欧洲内部出现严重的投资不足，急需外部资金提振经济。随着中欧高层间的频繁对话，该议题被顺理成章地提到“桌面”上来。

欧洲复兴开发银行全球年会于2015年5月14日至15日在格鲁吉亚首都第比利斯举行。

欧开行具有极强的战略性和目的性

欧开行成立于1991年，目前有64个国家股东和2个机构股东（欧盟和欧洲投资银行）。如果将欧盟28个成员国、欧盟和欧洲投资银行加在一起的话，欧盟整体在欧开行的股份达到63%，是当之无愧的大股东。如果按国家计算，美国则是最大的股东。

作为独立运作的多边性金融机构，与欧洲投资银行不同，欧开行不是严格意义上的“欧盟机构”。但在一定程度上，它也肩负着执行欧盟政策的任务。这种定位主要是通过欧开行、欧盟委员会、欧洲投资银行之间签订“三方谅解备忘录”来安排实现的。在欧盟政策的指导下，欧盟委员会制定行动计划，设立专项资金，通过欧盟委员会根据欧洲投资银行或欧开行执行项目。

从成立背景、覆盖地区可以看出，欧开行具有极强的战略性和目的性。该行的成立主要是为支持中东欧国家经济转型、加强其国际竞争力提供投融资服务。2006年，随着众多中东欧国家入盟，欧开行开始与欧洲投资银行共同对中东欧、俄罗斯、乌克兰以及高加索等地区的国家进行联合投资。2011年，欧开行的足迹开始涉及西亚北非地区。为适应“阿拉伯之春”运动后的剧变，欧开行修改章程，将该行的投资范围扩大到地中海东岸和南岸国家，以帮助该地区向市场经济转型。这些国家主要包括埃及、突尼斯、摩洛哥以及约旦等国。

欧开行的目的性则体现在其所投资的领域，如能源、金融业、基础设施建设等行业。以能源为例，据欧开行数据，2006年?2014年，该行在30多个国家的926个能源项目中共投资164亿欧元。2014年，欧开行在能源项目上的投资幅度占其投资总额的34%。

欧开行具有相当的灵活性。这主要源自其运行模式的商业化，即大量从国际资本市场融资，并将投资聚焦在私营部门。这点与国际货币基金组织（IMF）、欧洲投资银行等多边金融机构有本质的区别。正如英国财政部在对2011年欧开行修订章程进行评估时指出的，该行的主要投资对象是私营部门，而不是政府。

“可持续发展”和

“民主进程”的推手

根据章程，欧开行被赋予“推动可持续发展和多党民主”两大功能。在推动“可持续发展”方面，欧开行将欧盟的气候变化、能源、环境、社会等政策融入其投资项目的实际操作中，利用其投资者、市场参与者的身份搭建与转型国家政府部门之间的“政策对话”渠道，使欧盟标准和治理理念在这些国家“生根发芽”。在过去的20年间，欧开行不仅鼓励当地进行市场、金融改革，在个别案例中，甚至会直接参与转型国家的产业规划、法律制度完善和司法体系建设。如欧开行为土耳其政府起草了支持能源行业发展规划。在乌克兰和西巴尔干地区，欧开行为转型国家在可再生能源和能效方面的立法提供政策咨询。在吉尔吉斯斯坦，受欧开行影响，该国的能源立法也大多参照欧盟标准制定。欧开行还草拟了该国的破产法案，并在通信、司法体制建设、公司治理和投资者保护等方面为吉政府提供政策咨询。在哈萨克斯坦，欧开行负责执行可再生能源二级立法。在通信、公司治理、基础设施联网等立法领域，欧开行为哈国政府提供政策建议和法律评估。在俄罗斯，欧开行参与该国的“提高公共建筑能效”的立法过程。在约旦，为增强当地机构解决与竞争法、知识产权法等相关纠纷的能力，欧开行为其司法部门提供系列培训讲座，近百余名法官从中受益。可以说，在这些转型国家中，欧开行的“影子”无处不在。

在推动“民主进程”方面，欧开行的作用体现在三方面，即对项目施加附加条件、提高公民的有效参与意识以及加强公司内部治理。实际上，欧开行已将这三方面的内容融入到日常的项目运作上。

对项目附加条件是欧开行投资准则中的硬性要求。从章程看，“推动经济转型、市场改革和民主进程”等原则已经为所有欧开行的项目套上了附加条件。此外，按照惯例，欧开行参与的项目基本是和其他国际多边金融机构，如世界银行、亚洲开发银行等机构联合投资。这也增强了其项目有附加条件的特性。

在设置透明、问责制的内部公司治理结构，提高当地公民的参与意识方面，欧开行的影响力也不容小觑。欧开行虽然没有在教育、脱贫等项目上投资，但鉴于其本身透明化、问责制的内部治理制度要求，在项目立项、执行、监督和评估等环节均采取信息公开，鼓励个人或市民社会组织 （civil society organizations）的参与。如在立项阶段，当地的项目申请方需要提供由独立咨询机构提供的、符合欧盟法律、法规的“环境与社会评估报告”，只有这样项目才会得以批准。在项目执行阶段，欧开行有标准化、高效的“项目投诉机制”，使项目所在地的任何公民都可因环境或社会因素向其表达不满和诉求。投诉一旦被受理后，欧开行会在其官网上予以公布。如2015年初，蒙古国的部分牧民和非政府组织对欧开行在该国参与投资的TayanNuur铁矿石项目提出投诉，抱怨该项目的施工和建设不仅严重干扰了当地人游牧式的生活方式，而且还对当地空气、路面以及水资源等环境造成污染。该投诉信敦促欧开行展开调查，重新审议该项目是否符合该行所倡导的环境与社会标准。该投诉被受理后，欧开行“项目投诉机制”部门随即召集所有利益相关方就此议题进行对话和审议。

由此可见，欧开行这种问责、透明的运行方式，潜移默化地对转型国家的政府部门产生了示范效应，从而将欧盟标准和理念作为衡量环境和社会影响的参照物，进而培养所在国公民的参与意识，增进转型经济体的“民主化”进程。

中国加入欧开行的优势以及不利因素

无论从战略高度还是地理位置看，欧开行均与“一带一路”具有多方面的“高度重合性”，因此中国加入欧开行利大于弊。

首先，助推“一带一路”倡议与“欧洲战略投资计划”（“容克计划”）顺利对接，积极加入全球多边开发银行，符合中国与欧洲的长期战略需求。

从中国方面看，加入欧开行，符合中国的利益需求。近年来在国际金融领域，中国不断地在合作机制中寻求突破、创新，如发起成立亚投行、金砖国家新开发银行等。欧开行前任首席经济学家伯格洛夫坦言，中国在金融领域的一系列机制创新填补了全球金融制度的建构缺失，而且在修复全球金融环境中，中国的领导作用得到了强化。

从欧盟方面看，在中长期内，受欧债危机之累，许多国家仍需从国际资本市场大量融资，吸引外国直接投资以提振经济，促进增长与就业。自2008年全球金融危机以来，从哈萨克斯坦的阿拉木图到波兰的华沙，各处都需要投资和基础设施。正如欧开行董事总经理兼代理首席经济学家兰克斯所强调的，世界各国政府除了要面对需求疲软的挑战，还要解决经济的长期瓶颈问题，其中一个重要部分就是基础设施。要加强金融机构之间、资本市场的互通机制，以欧开行（或欧洲投资银行）与亚投行为桥梁和纽带，开展亚欧非之间多形式、多渠道的投融资合作，共同打造互通、互联的亚欧大市场。中国在与欧盟建交40周年之际标志性地申请加入欧开行表明，中欧双方均愿意借助对方的优势，形成合力，为深化互利合作提供机遇，进一步推动中欧全面战略伙伴关系向前发展。

其次，加入欧开行，表明中欧双方在合作能力和合作意愿方面有所提高。在合作能力上，2010年，欧开行首次发行以人民币计价的欧元债券。2013年，中欧之间达成双边本币互换作为流动性支持工具的安排，保障欧元区银行人民币的持续供应，促进人民币在跨境贸易和投资中的使用。据Dealogic数据统计，截至2015年11月底，欧洲各银行发行的人民币计价债券总规模达27亿，是2014年的五倍，为历年来最高。此外，中国也在积极帮助欧洲国家摆脱债务危机的困扰。自2008年以来，中国通过IMF或向危机国家购买债券等直接或间接的方式，为受危机困扰的欧盟国家提供了大量资金。在合作意愿方面，早在2013年签署《中欧合作2020战略规划》之际，中国与欧开行的合作意愿已被明确列入其中。2015年，当欧洲理事会新任主席容克提出规模为3150亿欧元的“容克计划”时，首先得到了中国的支持。中国也是第一个对该计划表示支持的非欧盟国家。相应地，2015年亚投行成立之际，欧开行也表达了支持和合作意愿。随后，“中欧经贸高层对话”、“中欧领导人峰会”、习近平主席访问英国等一系列高层对话不断夯实了中欧间的政治互信基础，传递了合作意愿。

尽管中国加入欧开行受到广泛“热捧”，但是要清醒地看到其中的不利因素。不利因素主要来自欧开行，即欧开行的章程以及其本身因欧盟政策变化可能受到的影响。毕竟，欧开行“多党民主、多元主义及市场经济”原则的规定是多年来阻挠中国与欧开行展开谈判的主要障碍。再者，欧开行的投资行为可能因欧盟政策的变化而受到影响。如2011年欧盟通过决议，将“因变而议”（Agenda for Change）原则嵌入其对外政策中。该原则主要是将“民主”和“良治”等因素作为对一个地区或国家是否有资格接受欧盟财政援助或投资的考核指标。作为欧盟政策的参与执行机构，欧开行也将毫无例外地遵守此项要求。

未来，中国将在欧洲经济振兴之路上继续扮演关键的角色。“一带一路”对接“容克计划”，落实《中欧合作2020战略规划》，也是中国借助外力、实现可持续发展的明智之举。

（作者为中国社科院欧洲所助理研究员）