适应新体制 探索新路径 实现新发展—— 对国防动员重大理论和现实问题的研究思考（上）

山东省军区



适应新体制 探索新路径 实现新发展
—— 对国防动员重大理论和现实问题的研究思考（上）

山东省军区

编者按：习主席指出，解决制约我军建设和改革的突出矛盾，需要以创新的思路办法攻坚破难。在转隶起步之际，山东省军区认真学习领会军委首长意图和军委国防动员部省军区领导管理工作电视电话会议精神，审时度势，主动作为，群策群力，紧紧围绕破解“当兵冷、征兵难”的问题、强化军事需求对国防动员的牵引作用、构建新型民兵预备役力量体系等重大理论和现实问题进行研讨攻关，显示了高度的政治敏锐性和责任担当。研讨活动坚持问题导向，直击当前国防动员系统推动工作的矛盾点，既从制度机制、体制运转、合心合力等关节点上研究清、分析透，又从多级发力、强化担当、提高能力、政策配套等方面想办法、拿对策，较好地梳理和回答了国防动员系统一些重大理论问题，并提出了一些解决现实问题的对策建议。

重任在肩，使命如山。深入贯彻习近平主席创新驱动发展战略和军委首长关于“认真探索新形势下国防动员特点规律，着力研究解决国防动员工作面临的现实矛盾和问题”指示要求，有效履行“五个当好”的职能使命，是摆在省军区系统各级面前最现实、最紧迫的开考待答的重大课题。面对新的历史机遇，必须把理论先导摆在核心位置、作为第一动力，以变应变、以新求变，不断开创国防动员事业发展的新局面。

一、如何破解“当兵冷、征兵难”问题

现实之忧：社会层面国防观念淡化导致不去当兵；国家层面兵役政策滞后导致不愿当兵；大学生层面对个人发展有顾虑不敢当兵。

解决之道：走开向高校直接分配征兵任务方法路子；推行精英青年强制兵役制；构建合理的替代役制度；改进兵员征集方法。

近年来，随着我国社会的深刻变革，“当兵冷、征兵难”已经成为无法回避的一个客观事实。其产生的背景和原因主要有：一是经济社会发展冲击。就业岗位增多，价值取向多元，追求金钱、贪图享乐观念盛行，一些家庭和青年学生存有“当兵不如打工”的思想。二是国防教育缺位。国防教育还没有作为硬性指标纳入学历教育，当兵光荣、报效国家的意识在社会上趋于淡化。以德州市为例，在对49816名高中应届毕业生和31848名大学在校生的调查摸底中，86%的学生把考大学和当公务员作为首选，有参军意向的只占24%；对1560个家庭的调查中，92.3%的家长首选是让孩子上大学、考公务员。三是政策法规缺失。现行兵役法规原则性重于操作性，柔性强、刚性弱，实体法多、程序法少，对公民拒绝、逃避服兵役的处罚规定，执法主体不明确，处罚标准不具体，导致执行困难。近年来日照市、莱芜市对拒服兵役人员进行了相应处罚，但执行标准很难把握，反衬了处罚难。四是政府主导作用弱化。省以下征兵办公室人员临时抽调、机构临时组建；省军区系统作为同级政府的兵役部，机构设置与主体职能失衡，工作质量难以保证。五是优待金保障机制不均衡。现行优抚政策由县级财政全部负担，造成谁出兵多、谁负担重，影响了地方政府征兵的积极性。六是征兵任务分配不科学。采用户籍人口数量决定分配征集指标，容易造成经济欠发达地区因适龄青年外出打工而致数量上的“虚高”，导致可征集人数与征集任务指标之间的矛盾。七是家庭后拉力增大。父母担心子女受苦不愿意送子女参军，长期安逸环境导致适龄青年怕苦怕累、不愿当兵。八是退役安置政策调整变化。新颁布的《退役士兵安置条例》取消了城镇义务兵退伍后安置工作的待遇。如济宁市兖矿集团，退役安置政策调整前每年参军报名人数都在80人以上，修改后骤降至6人。九是征兵宣传不到位。征兵宣传吸引力不足，“一季征兵、四季宣传”做得不够。从2015年对驻济南高校3000名在校生问卷调查了解的情况看，85.4%的大学生没有参军意向，69.3%的大学生对征兵宣传不感兴趣。十是体检标准仍然较为苛刻。当前，青年学生近视普遍发生，在中学、大学近视率达到80%以上，高度近视率达18%，一些有参军意向的学生不能参军。另外，大学生群体参军积极性不高，重点高校大学生更为明显，主要是对个人发展有顾虑，感到在部队发展出路较窄，考军校、提干的比例还相对较低。

破解“当兵冷、征兵难”问题，既需要国家政策层面统筹规划、顶层设计、完善制度，也需要各级转变观念、创新做法、积极作为。一是建立健全征兵领导体制。建立国家层面的征兵工作领导机构，把政府抓征兵的职能作用突出出来，推动各级征兵办公室机构常态化建设运转，实现国家、省、市、县四级征兵机构常设、人员专职、工作常态，确保时时有人抓、事事有人管。二是强化全民国防意识。认真贯彻落实《国防教育法》，制定出台意见措施，明确人大、政协和国防教育机构的执法权、监督权，细化检查评估标准。在县级以上单位，军队在团以上单位要成立国防教育委员会或领导小组，在各级高校设立国防教育教研室，普及国防教育，强化国防意识。三是加大征兵宣传力度。在宣传力量上，建立由政府主导、兵役机关牵头、群众共同参与的宣传网络，构建政府、学校、企业、社区、家庭“五位一体”的宣传体系；对制作、播放、播报国防和军队栏目进行强制明确，制作一批符合青年群体口味的高质量军队题材影视作品。四是修订完善兵役法规。①构建合理的替代役制度。对满足服役条件的适龄青年，不符合学历条件或符合条件未被部队征集的，采取服预备役、参加民兵预备役部队或参加规定时限的“社会义工”“边远支教”以及缴纳替代金等代替，体现我国兵役制度的义务性和普遍性。②改进优待金发放制度。探索变目前的县级财政独自承担为省、市、县分级负担的方式，以解决目前优待金保障存在的县级财政负担重，以及区县间标准差距大、同兵不同酬的问题，缓解“谁出兵多、谁负担重”的矛盾。③缩短从入伍到退役的时间间隔。将现行“义务兵与志愿兵相结合”的兵役制度，调整为“以志愿兵为主体，志愿兵与义务兵相结合”，在保证志愿兵成为部队骨干的基础上，适当缩短义务兵服役年限。这样利于保持部队战斗力的稳定，利于提高参军积极性。④制定退役士兵安置就业刚性法规。在国家层面统一立法规范全国退役士兵安置办法，统一安置政策、统一用工标准。可在公务员招录中预留10%～20%的比例用于安置退役士兵，把大学生服役等同“大学生服务西部”“三支一扶”经历待遇，明确企业招收退役人员的比例应达到10%以上，各级政府根据接收的数量采取减（免）税费予以补助。五是打造高校征兵主阵地。推行有条件的精英青年群体强制兵役制度，可以在录取应聘公务员人员中强制履行服义务兵制，凡在一定年龄段（例如26周岁内）报考公务员并被首次确定录取的公民，必须到部队服役。建强高校武装机构，解决设置随意性大、力量薄弱等问题，探索走开向高校直接分配征兵任务的路子。提高大学生士兵提干、考学比例，使其在部队有盼头、有干头、有前途，增强部队保留人才的磁力。六是改进征兵工作方法。走开异地报名参军方法路子，将全日制高等院校青年学生在当地报名应征办法，拓展到所有适龄青年，在异地就近报名应征、体检政审和审批定兵，提高上站体检应征比例。七是修改细化体检标准。统一对陆军、海军、空军、火箭军、战略支援部队及其他特殊兵种的不同岗位人员分类制定体检标准，适当放宽没有特殊要求岗位的体检标准。八是探索“征集新训一体”征兵方法。由兵役机关在新兵起运前，集中组织预定新兵开展封闭式役前教育训练，给入伍新兵一个缓冲、淘汰期，通过汰劣补优减少不合格兵员，提高征兵工作质量。结束后，由承训单位和接兵部队共同成立考核组织，对考核合格的发放入伍通知书。

二、如何强化军事需求对国防动员的牵引作用

现实之忧：动员与作战衔接不到位；部队与政府协调不及时；平时与战时结合不紧密。

解决之道：动员要素实现精准采集；适应信息技术发展形势构建新质力量；瞄准实战提高动员能力。

现代战争，用的是精兵和利器，打的是技术和保障，拼的是质量和效能，国防动员呈现“一低”“两高”“三突出”的特点，即：动员规模降低，动员科技含量高、动员准确性高，动员防护问题突出、动员重心前移突出、联合动员作用突出。当前，亟待解决不适应、不顺畅的问题。一是领导机构不够健全。军队系统没有设置统一的军事需求研究、申报和汇总机构，关系不顺、职能模糊，制度缺失、权威性不高，运转不畅、效率比较低下，制约了军事需求提报落实。二是需求任务不够精准。对预设战场缺乏预想，难以贴近战争全局、贴近作战进程、贴近具体作战行动，不能科学预测军事需求。作战部门和指挥员在筹划作战行动、拟制作战计划、制定作战预案中，对动员保障问题研究不多，对战争动员的资源种类、数量和规模分析不够。三是需求提报不够具体。需求提报时上下一个样，原则性需求多，具体需求少；定性需求多，定量需求少，操作性不强，影响精确动员的组织实施。四是军地衔接不够畅通。军队需求动员保障直接对接通道缺失，不能“一拍即合”，短期需求、长期需求以及供需末端精确对接，基本上处于研究摸索阶段。五是手段方法不够先进。国防动员信息系统网络不能兼容互通，动员速度和质量存在较大差距。

着眼战争形态转变，必须在重点领域、关键环节、建设瓶颈上取得突破。一是完善国防动员指挥机制。军委层面，在现有国防动员委员会基础上，搞好国防动员组织架构的顶层设计，构建联合动员指挥机构。战区层面，紧贴作战任务，组织军种部队研究汇总提报军事需求，分区域、定规模赋予国防动员基本任务。省市县国动委层面，根据动员任务，细化分工，明确责任，抓好落实，实现任务明确、职责清晰、关系顺畅。二是组织国防动员实战化演训。①科学设置背景内容。着眼动员潜力向实力转化，基于未来作战行动设置演练背景，基于战时担负任务确定演练内容，有效提高平战转换、组织指挥、协同配合、勤务保障能力。②深化成建制成系统联训联演。结合战区演习和部队远程机动，特别是跨区联合实兵机动演习抓演练，突出随机导调甚至不设预案，以部队任务为牵引，将机动保障、定点保障、行动保障串起来练，真正做到“部队练打仗、地方练支前”。结合国防动员预案抓演练，定期组织领导机关带部分实兵全要素动员演练、兵棋推演、网络动员演练、网络加实兵实装动员演练，对动员预案进行点对点精确对接。三是健全国防动员法规制度。①出台专业动员法规条例。依据《宪法》《国防法》《国防动员法》，加强顶层法规建设，从国家层面制定人武、政治、经动、人防、交战、信息、装备科技等专业动员法规条例，科学构建平时征用和战时动员的法规体系。②完善地方性法规建设。明确各级政府、国动委、各部门（单位）和行业（系统）的职责任务、方法程序、征储标准、经费保障、奖惩办法等具体事宜，确保战时动员有法可依、有章可循。四是推进国防动员模式转变。改变传统的重规模数量、轻质量效能的“全面建设、全面准备”动员模式，加强重点地区、重点方向、重点领域战略资源预储预置，推动动员模式向集约化转变。五是加强国防动员信息化建设。①建立信息化动员网络。由国家国动委牵头，军地有关部门共同规划设计，建成集信息采集、传输处理、辅助决策、安全保密功能于一体的信息化动员网络系统，搞好与联合作战指挥系统的接口建设，实现动员协调控制和资源管理一体化、实时化、智能化。②建立国家和区域动员信息中心。以大数据、物联网、云计算为支撑，建立国家、战区、省、市、县5级国防动员潜力数据库，分级分类科学统筹资源配置，为精确动员、快速动员提供数据支撑。③建立动员数据评估系统。利用计算机模拟技术，对战争可能的规模样式、兵器兵力配置、战斗毁伤评估等进行精确推演。

三、如何构建新型民兵预备役力量体系

现实之忧：编配结构不科学，数量大与管理难、质量要求高与专业对口低的矛盾突出；新质战斗力的新型后备力量建设与支援保障信息化局部战争的矛盾突出。

解决之道：功能定位由力量替补型向能力增补型转变；职能任务由直接参战型向支援保障型转变；能力构成由粗放单一型向精确多能型转变。

当前民兵预备役整体水平与履行使命要求仍有差距。一是力量类型“结构单一”。多以陆军力量为主建立，主要是支援保障本土、近海、低空防卫作战，陆军步兵分队多、军兵种分队少，一般技术分队多、专业技术分队少，应急应战一体设计少。二是参训对象“散兵游勇”。人员难组织，尤其是集中训练、演习演练期间，预编的党政机关人员忙公务来不了，基干民兵属企业员工的忙生产离不开、属农村人员的忙打工召不到，“召之不来、来之要钱、钱少不干”的现象较普遍。三是训练内容“训战脱节”。军事训练指导重心偏向作战部队，对民兵、预备役部队“训什么、怎么训、有什么标准要求”研究指导不够，造成训练重基础、轻应用，重单兵、轻战术，重自训、轻对抗。四是组训方式“单打独斗”。有的地（市）多年未补充民兵教练员，现有教练员普遍年龄偏大、训练方法陈旧，影响训练效果。预备役部队现役官兵少、教学资源缺乏、组训力量薄弱，仅靠自身很难把部队训精训强。五是训练评估“自我循环”。有的民兵分队、预备役预编营（连）没有组织成建制拉动演练，没有参加过重大联合演习。

欲解决上述问题，必须充分认清民兵预备役转型建设的客观要求，科学把握新型力量建设的关键环节。一是拓展力量体系。①调整建制体系。参照现役部队编制，推动预备役部队由省建师、市建旅（团）变为省建旅、市建营，形成以旅、营为基本战术单元的建制体系，实现战时快速动员扩编、理顺指挥关系、实现同步对接。②优化战勤比例。逐步减少通用补充型的后备力量，继续扩充担负作战保障和后装保障任务的民兵预备役部队数量规模，扩大通信电子、装备维修、医疗卫勤、交通运输等队伍组建范围。③组建新锐力量。逐步缩小陆军后备力量比例，增加海军、空军、火箭军、战略支援部队后备力量比重，组建测绘导航、电磁频谱、气象水文、渔政巡航、航空运输、网络攻防等新型专业动员力量，为成建制动员或单个对口动员打下基础。二是优化编组布局。①合理确定编组人员。把职能、专业相近且有一定数量的党政、事业和企业单位人员成建制地编进民兵预备役队伍。山东陆军预备役某团在某防暴大队组建一个连，该大队90%以上是退伍兵，人员精干、装备精良，多次出色完成应急任务，效果很好。②适度确定编组规模。改变以数量补质量、以规模求效益的“粗放型”建设模式，走精干高效的发展路子，建设规模适度的民兵预备役力量体系，使民兵预备役与现役兵力大致保持在1∶1至1.5∶1之间。③科学建立编组体系。在省军区建立区域性民兵力量，由省（市、区）掌握的骨干应急支援保障力量组建，负责遂行区域内或跨防区重大应急支援保障任务，由省军区直接管理使用；在军分区、人武部建立基础性民兵力量。三是聚焦实战练兵。理顺民兵预备役部队建、管、训的关系，落实“谁主训、谁考评、谁验收”。完善“考、比、拉”机制，把岗位练兵与比武竞赛、年度训练考核与突击性拉动演练、上级考与本级考结合起来，将“考、比、拉”的规则定细定实，并一以贯之抓好落实。规范场地建设，对同一类型的民兵预备役部队，根据战备训练需要，统一规范训练场地建设标准，有计划地搞好培训、轮训，开展基地化、网络化、模拟化训练。同时，依托战区和军种探索“挂钩训、联合训”的训练方式，努力提高训练质量和效益。

四、如何推动和保障军民融合深度发展

现实之忧：军民条块分割；主体权责不清；利益藩篱难破。

解决之道：做足“联”的文章；拓展“融”的领域；扭住“战”的关节。

当前在军民融合深度发展上，还存在融合程度不深、合心合力不紧等问题。在思想认识上，对军民融合互惠双赢的特点认识不清，把军民融合宽泛化、理想化，有的片面认为军民融合就是信息资源在军民之间的互用，就是让地方掏钱搞建设；有的本位主义较为突出，搞另起炉灶、另立烟囱，浪费了大量人才、物力、财力。在组织管理上，军民融合涉及军地双方，利益藩篱多，事权关系复杂，目前国家层面尚未建立统一的领导体制，仅设立了一些协调机构，有的部门职能交叉、多头管理，协调难度大。在政策制度上，军民融合诸多领域跨部门、跨系统，推行过程中往往超出了既有法规的约束范围，处于模糊地带，没有相应政策法规予以明确。比如，在网络空间、信息资源共享、电磁、空天等领域，融合工作还于法无据，亟须出台相应政策法规。

富国和强军，犹如车之两轮、鸟之双翼，任何时候都不能偏废。省军区系统具有得天独厚的体制优势、机制优势、平台优势，必须把创新摆在军民融合全局的核心位置，深入实施创新驱动战略，构建多领域、高效益的军民深度融合发展新格局。一是构建“价值认同”模式，强化融合理念。①树立“大战略”意识。站在党和国家事业全局的高度思考融合、看待融合，把军民融合放到“四个全面”战略布局中整体规划。②树立“大国防”意识。树立一盘棋思想，坚决克服固守“一亩三分地”的思维和行为方式，真正把军民融合战略贯彻于经济建设和国防建设各个环节。③树立“大作为”意识。大胆“拿来”、勇于“送出”，切实用思想对接引领行为融合。二是构建“统筹互通”模式，完善运行体系。①在国家、省、市、县层面与部队联合成立具有权威性的军民融合管理机构，给予强有力的领导，从军民融合发展规划设计、目标方向、总体思路、建设任务等方面搞好统筹指导。②按照“军队提需求、国动委协调、政府推动部门抓落实”的原则，建立军地需求提报、联合办公、要事会商、协调协作制度，使军队“所需”与地方“所能”有效对接。③加强社会保障和军队需求的衔接，逐步将饮食保障、物资供应、官兵住房、医疗救治等纳入社会公共服务体系，有序推动部队社会化服务保障改革。三是构建“资源共享”模式，夯实发展根基。①基础设施融合。在人防工程、道路交通、航空科技、港口码头等基础设施建设中贯彻军事需求，充分考虑国防功能。②物资储备融合。科学预测粮食油料、血液药品、工程机械、装备配件等军民通用装备物资储备的种类、数量、地点，建立经济动员一体化指挥中心，依托地方政府和社会商贸体系抓好实物预置。③信息技术融合。围绕地方产业发展目标和数字城市建设规划，鼓励民营企业参与军事信息系统开发和装备保障，实现军民信息技术创新成果的双向转移和互惠。④边海防建设融合。建立边海防联合管控机制，由省军区牵头，统筹边海防部队和海事等各类涉海力量建设，构建军地一体、多维联动、快速反应的边海防力量体系。⑤人才培养融合。在军地共育、建用对接、双向互惠中抓好教育资源共享、科研项目共研、人才资源共用。四是构建“依法施策”模式，破除体制障碍。①配套融合法规体系。军民融合涉及国家、军队、企业和社会诸多领域，必须加快军民融合法及相关法规的立法工作，善于运用法规制度这个杠杆来推动。特别要解决好资源优先使用问题，从宏观上对国防需求与民用需求、应战需求与应急需求等进行统筹，实现资源优化配置和应急应战时社会各领域的正常运转；解决好现行政策覆盖面不够全的问题，对近年来国家和地方政府在经济社会发展中出台的优惠政策措施进行系统梳理和修订完善，避免军事需求挂空挡；解决好考虑平时多、兼顾战时少的问题，明确参与军民融合项目的企业，必须有一定比例的员工是已经加入预备役的人员，应急应战时能直接从该企业抽出这部分预备役人员，完成承包商的军事合同任务。②落实融合保障措施。以国家主导的利益驱动机制作保证，通过制定国家专项预算、募集社会资金、依托社会保险系统等办法，设立军民融合保障基金，鼓励并引导民间资本融资投资，确保有稳定的利益补偿渠道。通过拓展军地互利双赢领域范围，积极创新军地双向互利的措施，不断把军民融合发展引向深入。

五、如何提升应急力量整体建设质量

现实之忧：力量编组不合理；组训质量不高；骨干装备不足、阵地拓展不积极；职能作用不明显。

解决之道：打牢科学编组这一基础；扭住提高能力这一关键；夯实合力保障这一支撑；强化制度机制这一保证。

民兵预备役应急力量在应对多种安全威胁、完成多样化军事任务中的地位作用越来越重要，但在其建设工作中还存在一些矛盾问题。一是思想认识有偏差。一定程度上还存有建设、管好民兵预备役应急力量是军队的事，融合推进应急力量建设就是地方拿钱给物的狭隘观念。二是联动协调不够顺畅。多数应急力量是分灾种、分部门、分系统建立的，分散在公安消防、森林防火、防汛抗旱、地震救援、海上搜救等多个部门和行业，缺乏有效的统一组织、协调、指挥控制。三是刚性约束不够有力。对民兵预备役应急力量的职能任务、建设规模、预警响应、批准权限、指挥协同、基本保障等核心问题没有明确规定，难以有效监管。

近年来，山东省在烟台、青岛、威海、泰安、淄博、济宁等地市开展维稳处突、矿难救援、防震救灾、防化洗消等分队建设试点，普及推广经验做法，在“11·22”黄潍输油管线爆燃事故清理、协助失事飞机搜救、“12·25”平邑石膏矿垮塌事故救援等急难险重任务中发挥了生力军、突击队作用，取得良好的政治效益、军事效益、社会效益。事实证明，必须把民兵预备役应急分队建成可管可用的“拳头”力量。一是科学合理编组。①定点编。根据突发事件具有区域性和局部性等特点，就近在防卫地点周围或附近单位组建应急分队。②线式编。在主要交通干线附近单位组建应急分队，遇有情况时，可边号令、边组织、边收拢，合可形成拳头，分可在沿途各点布兵设卡，达到以点制线、以线控面的目的。③联片编。在城镇及就近大型厂矿企业联片组建应急分队，这样兵员集中，分布面小，相互间距离近，易于快速集结、形成力量。二是把握重点施训。①抢险救灾练“快反”。配置摩托车、指挥车、运输车、冲锋舟等一批“快反”装备，重点抓好以快速集结、快速开进、快速展开和组织协调为主要内容的训练。②反恐维稳练“应急”。单兵重点抓好擒拿格斗、应用攀登、特种射击、狙击射击、反爆破技术、伪装技术等训练；分队重点抓好“防爆炸、防劫持、防袭击”训练。③交通救援练“管控”。重点围绕事故区封控、伤员抢救及转移、交通疏导、障碍清除、道路修复、应急生活保障等，突出专业装备操作使用、各种救援技术、组织应急生活保障、现场组织指挥与协同等内容训练。④化学防控练“专业”。重点对各种化学危险品知识及防护常识的学习、防护器材的使用，突出毒源封控、化学侦察、分析化验、污染监测、消毒去污、指导防护等内容训练。⑤联合演习练“指挥”。定期组织实地勘察和抢险救灾演习、综合演练，广泛开展一体化指挥信息平台、“北斗”卫星导航定位系统等指挥通信工具的操作使用训练，增强军地联合应对突发事件的整体行动能力。三是多措并举保障。①采取军事专用装备向上请领、通用大型车辆和工程机械预编预征、小型携行通用装备器材政府购置、大宗通用物资地方对口部门储备“四位一体”的方法进行装备保障。②按照“政府为主、均衡负担、共同保障”的原则，将应急力量基础建设、教育训练、误工补贴、装备器材购置等经费纳入各级政府财政预算。③通过制定出台减免税收、帮助企业扩大社会影响、对应急力量建设成绩突出的单位实施奖励等一系列优惠政策，确保编兵单位经济上不吃亏、政治上有地位。四是着眼长远建制。①信息共享。建立与地方政府应急办、公安、安全、林业、水利、气象、地震等部门互联互通的信息网，实现情报信息资源共享、对比筛选和印证，为指挥员预研预判预处置提供决策依据。②联训联动。加强与驻军、公安、武警、消防及水利、林业、医疗等专业应急救援队伍的联训联演，提高遂行应急处突任务能力。③联合考评。把应急力量建设纳入党管武装工作考评体系，对军地双方、各级领导及相关部门的职责进行细化明确。

（责任编辑：徐永汉）