新常态下公务员监督体系建设的若干思考

段鹏

摘 要：公务员是代表国家利用公权力依法履行公共职责，管理社会公共事务，并由国家财政负担工资福利的工作人员。这就决定了公务员必须以公共利益代表者身份实施管理，并以实现公共利益为目标导向。这就不同于私人部门工作人员，需要加强对其行为的监督。文章首先对我国公务员监督制度整体情况进行分析梳理，指出现行制度体系已不能满足当前管理监督需要。然后分析了公务员监督制度的现状，特别指出其不足之处。接着提出了完善公务员监督制度体系坚持的四大原则。最后从考录责任落实机制、权力运行制衡机制、监督运行机制的角度提出了健全公务员监督体系的若干对策。

关键词：新常态 公务员 监督体系 制度建设

中图分类号：F240 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）12-076-03

我国的公务员队伍建设长期存在着“重选拔、轻管理、弱监督”的倾向，“头重脚轻”造成公务员违规违法行为不断上升。十八大报告和习近平总书记一系列重要讲话，都强调把制度建设摆在突出位置，指出要建立“要求严格、分类科学、重点突出、约束有力”的管理监督体系。面对如何加强新形势下公务员监督体系建设这一重大命题，从我国实际出发，坚持问题导向，进行选题立项，找准立题之基、激发破题之力、突出解题之道，力求以课题引领提升公务员管理监督工作科学化水平。经过调研研讨发现，当前制约和影响公务员监督工作的关键因素是制度建设，主要表现在体系不完善、规定不具体、执行不严格、追责不严厉。因此，把研究方向聚焦在进一步完善公务员监督工作制度体系上。

一、我国公务员监督制度建设的总体情况

1993年建立公务员制度以来，经过20多年的发展，我国公务员考录管理制度逐步健全完善。但由于种种原因，我国公务员监督体系还不够完整、监督机制还不够健全，尚存在一些不足之处。通过对近年来我国公务员制度成果进行梳理，并将现有公务员有关制度进行汇总如下。

通过综合分析发现，在国家法律法规层面，有关公务员监督类的制度很少，除《公务员法》外，只有《行政监察法》和《行政机关公务员处分条例》。另外，还有一些党内文件，如《关于公务员纪律惩戒有关问题的通知》《关于公务员回避规定（试行）》等文件，对公务员也作出一些监督与限制。但有的内容相对滞后，不能适应形势需要；有的过于原则和笼统、缺乏操作性，有的规定不严格、执行不够好。总体上，不能满足当前公务员监督管理的现实需要。

二、公务员监督制度运行的现状分析

1.措施缺位、全程监督的链条不全。通过分析，我们发现公务员制度中有关考录、培训的内容较多，而公务员监督方面的制度仍然仅有一些事后责任追究，没有把监督重点从事后转向事前、事中和事后并重，事先防范、事中督察功能大大被弱化、虚化。

2.执行制度、从严监督的力度不强。目前，执行公务员监督责任落实制度、失责追究制度的力度还不够。在从严管理监督上，仍然存在着“失之于宽、失之于软”的问题。通过走访部分公务员，普遍认为只要不出大事、不犯大错，基本不会被处分、被追责。

3.敢于较真、大胆监督的意识不强。监督机构和监督主体虽然不少，但在实际监督活动中，由于陌生关系、平级关系、隶属关系、利益关系等因素，往往存在着“三怕”现象：监督上级怕打击报复，监督同级怕伤感情，监督下级怕得罪人，以至于无力监督、无法监督、无权监督、不愿监督等情况普遍存在。

4.分工合作、协同治理的氛围不浓。当前，我国拥有720多万公务员，分布在不同系统、不同单位和不同部门。公务员监督工作还主要依靠公务员主管部门和纪检监察机关，一定程度上还存在着“孤军奋战”的现状，没有形成“协同治理”的氛围。

三、完善公务员监督制度体系的重要性

1.中央有要求。党的十八大报告指出，要把制度建设摆在突出位置。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，让法律制度刚性运行。

2.实践有依据。十八大后，“八项规定”等一系列从严管理监督公务员的制度出台，严格规范了公务员的行为和作风，证明只有从严监督管理公务员队伍，才能保持队伍的风清气正和忠诚为民。

3.工作有需要。根除之前的陈规陋习，破除当前某些地方某些领域依然存在的公务员“不严不实”的问题，迫切需要完善公务员监督制度体系。

四、完善公务员监督制度体系的主要原则

公务员监督制度在发挥监督管理职能作用方面仍存在薄弱环节，特别是针对当前制度设计滞后、制度刚性不足、制度执行不力等问题，需要研究完善具有针对性、时效性、群众性、操作性的监督管理体系。在完善公务员监督管理体系上，要坚持四个原则：

1.针对性原则。比如在公务员选录监督制度的设计上，严密规范、责任明确、分工到位、环环相扣、失责可究的“闭环式”监督链条尚未形成。

2.时效性原则。制度根本上来源于实践，从实践上升到制度有一个过程。但是如果这个过程太长，或者迟迟没有上升，就无法规范和指导实践。比如跨地域、跨系统、跨部门的统一规范的公务员监督信息管理系统就没有及时建立。

3.群众性原则。党的十八大报告指出，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。制度设计上要考虑群众是否满意、能否接受，能够畅通群众监督渠道、提升群众监督效果。

4.操作性原则。制度的执行力要靠制度的可操作性来保证，要避免制度缺乏操作性而被束之高阁。

五、进一步完善公务员监督工作制度体系的对策和建议

公务员监督工作要聚焦到对公务员科学的监督和管理，促进广大公务员健康成长，做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。具体来说，要在以下三大方面下功夫。

1.创新举措，强化责任，健全公务员考录责任落实机制。公务员考录环节是公务员的“入口”，也是公务员制度环节中的起点。完善考录阶段的责任落实机制，才能把牢“入口关”，选拔出优秀的党政人才造福人民、造福社会，从而提高公务员招录的社会公信度。

（1）推行公务员招录全程纪实制度。实践证明，在学习中引进，在引进中整合，在整合中创新、在创新中求优是行之有效的工作方法。当前，一些地方推行了领导干部选拔任用全程纪实制度，对领导干部选任过程监督起到重要作用，这是提高选人用人公信度的重要途径，也是实施“阳光选拔”的应有之义。笔者认为，公务员招录涉及环节多、社会影响大、群众关注度高，有必要研究探索符合我国实际的“公务员招录工作全程纪实系统”，破解在传统公招环节中“问题发现难、追根溯源难、纠偏问责难”等问题。一要建立纪实系统。纪实系统要实现全程留痕、全程纪实、全程监督和纠偏报警等功能，对违反招录规程、暗箱操作、弄虚作假、徇私舞弊、失职渎职等行为主体责任追究提供依据。二要出台配套制度。要以配套文件制度，确保公务员招录工作程序切实履行到位，切实将结果监督转向过程监督，事后问责转向事前预防，提升公务员招录的制度化、规范化水平。三要规范日常操作。编印通俗易懂的《全程纪实工作手册》，对发布招考公告、报名与资格审查、笔试、面试、考察与体检、公示、审批或备案等各个环节的工作人员进行专题培训，确保对系统的操作、使用、维护、管理等全面掌握，通过痕迹管理，落实工作责任。

（2）落实公务员招录监督责任。当前一些地方公务员招录中存在着责任不够明确，制度落实不够到位等问题，当务之急是要将监督责任落实到招考录用的各个环节，用制度来明确每个环节有哪些责任，履职由谁负责、失职由谁承担。一要明确监督内容。明确规定在资格审查、笔试、面试、考察与体检等各个环节有哪些问题需要注意、哪些内容需要监督。二要明确监督主体。把招考录用各个环节的监督责任落实到人，实现各个环节都有监督主体、有责任主体。三要强化监督意识。涉及公务员招考录用的有关部门要树立强烈的监督意识，严格要求自己、严格执行规定，避免因招录中出现问题而被追责的情况发生。

（3）强化公考招录责任追究。当前，对公务员招录监督不到位，主要原因是责任主体界定不清、责任情形划分不明、责任追究惩戒不严，导致监督的警示和预防功能发挥不明显。一要科学界定责任追究情形。要通过细化招考制度的政策界限、规范操作程序、明确追究措施，使责任追究更具有针对性、操作性和实效性。二要严格执行责任追究纪律。定期开展责任倒查，不仅查处当事人、而且追究责任人。三要牢固树立责任追究意识。有权必有责，要让责任主体有被追究责任的意识。强化有关人员责任意识，明确告知责任追究的情形和处理措施，树起“警示牌”、架起“高压线”，以责任追究促规范履职。

2.整合信息，优化管理，构筑公务员权力运行制衡机制。针对新形势下公务员的思想更活跃，活动范围更广泛，诱发其发生问题的因素更多的现实状况，要通过各种途径准确收集公务员监督信息，科学分类监督信息，有效运用监督信息，让公务员监督信息的收集、管理、运用形成一个“良性循环”，为优秀公务员的培养、管理和使用提供重要的参考。

（1）强化监督合力，建立部门监督信息报告制度。着眼于干部健康成长，制定部门公务员监督信息报告制度，形成监督信息的立体网络采集体系。组织、纪检、人社、公安、信访、国土、民政、审计、住建、计生等部门定期报告职责范围内的公务员监督信息。各部门既要各司其职，各负其责，又要协调配合，齐抓共管，形成科学分工、密切合作的全方位监督格局。

（2）发挥群众作用，建立群众监督信息收集制度。群众的民主意识和监督意识不断增强，在干部监督工作中发动和引导群众参与监督势在必行。对群众监督活动的范围、方式、程序做出详细规定，使群众监督沿着制度化、规范化、法制化的路径运行。做好群众监督信息的反馈和管理工作。对建议性的监督，要虚心地接受；对质疑性的监督，要及时查明真相并回应；对批评性的监督要主动反思，及时跟进；对诬陷性的监督，要在充分调查的基础上，予以批驳，还公务员清白，发挥好群众监督的正能量。

（3）整合监督渠道，建立信息“收集—管理—运用“制度。当前，公务员监督工作要以加强事前预防为重点，构建一个运作规范、协调联动的公务员监督链条。改变公务员主管部门培训与监督机构一体的运作现状，建单设公务员监督机构，实现公务员监督信息的归口管理，统一收集、分类管理和集中运用，形成有主有次、有分有合、共同参与、齐抓共管的监督信息运行机制。加强监督信息综合研判，实现监督关口前移，增强公务员管理监督工作的前瞻性和预见性，使公务员监督由事后监督向事前监督转变，防止公务员“带病上岗”、“带病使用”。

3.营造氛围，协同治理，完善公务员监督体系运行机制。公务员管理监督工作是一项综合性、全局性的工作，需要组织人事部门“主要抓”、也需要其他部门“分头抓”，更需要全社会的“广泛抓”。

（1）营造协同监督工作氛围。对公务员管理监督工作要树立“三个理念”：一要树立公务员监督是“正能量”的理念。“严是爱，宽是害”，要充分认识到加强公务员管理监督是在保护公务人员、关爱公务人员，核心目的在于促进广大公务员健康成长。二要树立从严管理监督公务员的理念。公务员监督主体要强化敢于较真、大胆监督，对发现有问题的干部要早提醒、早纠正，切实解决“失之于宽、失之于软”的问题。监督客体要提高自觉接受监督、自我监督的意识，通过他律促进自律，督促自身做到为民、务实、清廉。三要树立相互配合、协同合作的理念。明确有关企事业单位、公民社会的责任和权利，构建以组织人事部门为核心，纪检监察、公安、审计、信访、民政等部门为基础的公务员监督管理协同治理权责机制，确保各方都能依照制度承担相应职责，保证公务员监督管理工作有的放矢、及时有效，从而形成监督合力。要向广大党员群众宣传干部监督工作的性质、内容和意义，营造出监督制度运行的良好氛围，让监督成为全社会的共识。

（2）完善协同监督的制度配套。加强对公务员监督管理要加快制度和法律配套建设，不断健全公务员监督管理的规则体系，尤其要加紧研究、制定、出台一些专项法规和制度，如公务员财产申报法规、公务员或其近亲属从事商业盈利行为的规定、公务员在企业社团兼职规定等等，发挥出1+1>2制度的整体效能。同时，也要探索符合公务员监督管理特点的法律制度执行机制，建立健全人事执法责任制和评议考核制，实现用法律规范法律的实施，用制度保证制度的执行的效果，确保配套法律的“无缝对接”和资源的高度整合。

（3）培育协同监督的社会力量。我国的公务员代表人民行使权力、履行职责，是人民权力的受托人，因此也就与全社会的法人单位、公民个体都密不可分，任何法人单位、公民都应是公务员监督的责任主体。公务员的监督管理也应走群众路线，积极培育协同治理的群众基础和社会力量，形成良好的监督生态环境。保护群众的监督热情，保障公民对国家行政机关和公务人员的监督权。加强监督文化建设，摒弃“事不关己高高挂起”的个人主义思想。探索依靠群众开展监督、保障群众参与监督、引导群众有序监督的有效途径，真正落实群众的知情权、参与权、选择权和监督权。畅通表达渠道，使社会各阶层的监督意见能及时有效表达出来，构建起公务员监督管理的“大数据库”，形成全社会协同监督管理的合力，建立起一支忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁的公务员队伍。

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（作者单位：西北师范大学社会发展与公共管理学院 甘肃兰州 730070）（责编：贾伟）