核应急军民融合发展基本理论探析

刘洪顺

核应急军民融合发展基本理论探析

刘洪顺

内容提要：核应急是军民融合发展的重点领域。新形势下推动核应急军民融合发展，首先要厘清核应急军民融合发展的基本内涵、构成要素、运行机理等基本理论问题，为核应急军民融合发展夯实理论基础，不断提高建设效益和发展水平。

军民融合核应急基本理论

作者：刘洪顺，军事科学院军队建设研究部助理研究员，海军中校

新形势下破解制约核应急军民融合发展的重（难）点问题，形成全要素、多领域、高效益的军民融合发展格局，要求我们从理论上研究清楚核应急军民融合发展的基本内涵、构成要素、运行机理等问题，这样才能使核应急军民融合发展突出重点，遵循基本规律，明确努力方向，提高建设成效。

一、核应急军民融合发展的基本内涵

应急，基本词义是“应付迫切的需要”。本文所指的应急，有应急管理之义。应急管理最早可追溯到19世纪初的美国。1803年，美国会通过《火灾救助法案》，首次确定联邦政府负责帮助遭受毁灭性火灾的城镇进行重建。政府对受灾城镇的系列重建工作，即为应急管理。随着应急管理实践的发展，美联邦紧急事态管理局对应急管理定义为“组织分析、规划、决策和对可用资源的分配以实施对灾难影响的减除、准备、应对和恢复。其目标是拯救生命，防止伤亡，保护财产和环境”1。过去，我国对应急管理重视程度不够，直到2003年“非典”爆发，才给予了应有的关注，理论界也进行了积极的探索。2012年我国在《国家核应急预案》中明确指出，应急管理是指需要立即采取某些超出正常工作程序的行动，以避免事故发生或减轻事故后果的状态，有时也称为紧急状态；同时也泛指立即采取超出正常工作程序的行动。核应急是应急管理的重要内容之一。2016年1月，我国在《中国的核应急》白皮书中对核应急进行了定义：核应急是为了控制核事故、缓解核事故、减轻核事故后果而采取的不同于正常秩序和正常工作程序的紧急行为，是政府主导、企业配合、各方协同、统一开展的应急行动2。

核应急军民融合发展虽是个新名词，但并不是新事物。我国核事业自诞生以来，走的就是一条核应急军民融合发展之路。根据核应急的定义并结合学术界关于军民融合概念的研究成果，我们认为，核应急军民融合发展是指在维护国家核安全的总体目标下，军队、地方政府、机构组织等之间为提高核应急能力，共同应对核事故开展的一系列核应急准备、应急处置和应急保障等工作。核应急军民融合发展从核心要求上讲，在于建设要素一体化，即为了充分发挥军地优势，打破现有管理体制、运行机制、技术装备、信息流通等方面界限，在技术、资源、人才、装备、信息等方面实现军民一体筹划、一体共享、一体准备、一体响应，不断提高建设效益，切实提高风险评估、评测预警、指挥决策、救援处置等核心能力，最大限度地控制和降低核事故后果与危害，保护人员和环境安全。核应急军民融合发展从工作内容上讲，主要包括军民融合核应急准备、核应急响应、事故后恢复三部分。核应急准备，是为了更好地做好预防和应急的准备工作，是核应急的重中之重，主要包括军民融合核应急领导指挥体制的建立完善、核应急预案的统筹制订、核应急力量的统建共用、信息数据的军地共享、装备物资的一体筹划、专业人才的联合培养等工作。核应急响应，是核事故发生之后军地之间为实施救援处置进行的密切协作，主要是共同控制事态发展，联合开展核事故救援，最大限度减少事故后果，保证人员和环境安全，对核事故进行评估等。事故后恢复，主要包括场内恢复行动和场外恢复行动。场内恢复行动由营运单位或涉核部队核应急组织负责；场外恢复行动由军地有关部门共同负责；乏燃料运输或其他事故现场的恢复行动由营运单位或涉核部队负责。严重核事故的恢复行动，是长期复杂艰巨的工作，要求军地之间做好人力、物资等各方面的长远打算和持续投入。

二、核应急军民融合发展的构成要素

根据核事业的工作性质和核应急工作的特点，核应急军民融合发展的构成要素主要包括：核应急预案体系、核应急领导指挥体系、核应急工作运行机制、核应急法规制度体系、核应急力量体系、核应急人才培养体系和核应急融合文化体系等。

核应急预案体系。核应急预案是核应急理念的载体和核应急管理的龙头。《国家核应急预案》是中央政府应对处置核事故预先制定的工作方案。国家核应急协调委员会各成员单位、各级核应急管理机构等以《国家核应急预案》为纲领，根据各自工作实际制定本级预案，编制修订各类相关预案（计划），不断提升预案及执行程序的针对性和可操作性。各级负责核应急预案管理，监督指导下级制定各子级核应急预案，确保各预案之间内容完备、结构完善、衔接紧密，各核应急预案之间建立顺畅的工作接口，形成军地配套衔接的核应急预案体系。

核应急领导指挥体系。核应急领导指挥体系是核应急军民融合发展的核心，主要解决核应急军民融合由谁来推动、由谁来组织、怎样指挥等问题。目前，我国地方核事故应急体制实行的是国家、地方和营运单位三级应急指挥体系，军队核事故应急体制实行的是军委机关——海军/火箭军——海军舰队/火箭军基地——涉核部队四级应急指挥体系。理想的军民融合核应急领导指挥体系，应有权威的指挥员对军地进行高效指挥，有顶层的规划部门进行科学统筹，有专门的协调组织机构进行协调，有专职的部门成员执行决策，有专业的评估检查机构进行督查考核，各级职责明晰、各负其责。

核应急工作运行机制。核应急领导指挥体系确立之后，还需建立健全军民融合核应急工作运行机制，以确保国家主导、需求牵引、市场运作的要求落到实处。核应急工作运行机制是在国家核应急协调委员会领导下，在军地之间构建一套完整的协调工作机制，主要包括监测预警、信息共享、决策指挥、行动响应、信息发布、善后恢复、调查评估、应急补偿、应急演练等机制。这些机制之间，既有区别又紧密联系，相互补充、环环相扣，哪一个环节出现问题都会影响到其他环节，甚至整个机制的运行。只有建立起全方位、系统化的军地协作运行机制，才能不断提高核应急军民融合发展水平。

核应急法规制度体系。核应急法规制度体系是核应急军民融合发展的根本保障。主要是在国家、军队颁布的核应急方面的法规、标准、规定中，涉及深入推进和规范军民融合的相关条款；国家和军队有关部门审查批准的安全分析报告、应急计划、环评报告（含严重事故后果分析）中，涉及军民融合建设评估计划等相关内容；应急总指挥审查批准的应急行动小组应急响应执行程序和其他相关文件中，涉及军民联合应急行动的相关规定。制定系统完备、衔接配套、有效激励的法规制度体系，能够使核应急军民融合发展在法治化轨道上规范运行。

核应急力量体系。核应急力量是核应急工作的主体和核应急能力的根本支撑。核应急力量体系主要包括军队、地方的技术支持力量、后援力量和技术装备等。如军地应急决策支持、辐射监测、医疗救治、气象服务、运行评估、核设施操作维护、工程、运输、防化等力量，核应急医疗、运输、水文气象、信息、搜救等保障装备物资，以及指挥信息系统、指挥室等硬件系统。只有打造规模适度、结构科学的核应急力量体系，才能确保关键时刻冲得上去、真正管用。

核应急人才培养体系。核应急人才除了个别领域以外，多数在军地之间具有很强的通用性。核应急人才培养体系，涵盖军地之间的各种人才培养资源和培养机制，主要包括国家层面的军地核应急人才战略发展规划，培养军地核应急人才的政策制度，依托国民教育、军队院校、核工业集团联合培养的核应急人才培训体系，核应急专家人才技术交流机制等，有助于各培养主体之间相互补充、协同发展，打造结构合理、素质过硬的核应急人才队伍。

核应急融合文化体系。文化具有基础性、长远性，在潜移默化中能够影响人的工作思维和工作方式。核应急军民融合文化体系，是军队和地方为做好核应急工作，以维护公众健康和环境安全为最终目标，逐步达成共识并付诸实践的价值观和行为准则。该体系以新的核安全观为指导，把军民融合的理念渗透到核应急工作的各方面，形成军民融合的工作习惯和行为自觉。主要包括决策层的军民融合观念、管理层的军民融合态度和军民融合思维、全员的军民融合参与意识、军地核应急文化宣传和舆论引导机制等。

三、核应急军民融合发展的基本机理

机理是带有普遍性、可以作为其他规律的基础规律，主要指系统结构中各要素的内在工作方式，以及各要素相互作用的运行规则和基本原理。核应急军民融合发展的基本机理，不是各种要素的简单堆砌和随意拼凑，而是围绕提高核应急能力而产生的基本规律和运行方式。

一是国家主导、军地协同的应急体制越完善，军民融合核应急工作就越深入。应急管理模式从主辅关系来看主要分三种，政府为主、军队为辅，军队为主、政府为辅，军队独立实施。核应急工作是一个复杂的大系统，科技含量高、专业性强，仅仅依靠军队或地方力量来组织开展，很难取得重大突破和整体性进展。世界涉核国家核应急工作的一条基本经验就是由国家对核应急进行主导推动，将军地核应急工作纳入国家应急体系之中，使核应急建设成为国家总体建设的有机组成部分，成立专门组织对核应急工作进行规划指导，从国家战略和全局高度进行顶层设计和整体谋划，由国家决策核应急重大问题和指挥应对重大核事故，在军地之间建立专职的协调机构，不断强化涉核部门的沟通配合，对军地资源进行科学整合，将军地核事业发展规划、核应急需求、核应急运行机制等紧密结合起来，军地相辅相成、互为支撑，实现军地一体筹划、一体发展、一体响应。

二是军民融合机制高效顺畅，军地核应急沟通协调就好。军队核应急系统和地方核应急系统，共同组成国家核应急系统。两个系统的对接融合，一靠体制，二靠机制。如果在运行机制上出现问题，就会大大降低国家核应急系统的工作效能。核应急军民融合发展，需要牢固树立“军民一盘棋”思想，构建和完善军地一体、资源共享、联合反应的核应急机制，军地之间既各负其责，又加强沟通配合，在军队核应急领域里实现民用效应的最大化，在地方核应急领域实现国防效应的最大化。如构建军地战略统筹机制，能够促进军地发展战略的相互协调、紧密衔接；构建军地资源统筹机制，能够科学配置资源，提高资源使用效益；构建联合演练机制，能够使军地核应急工作配合更加紧密；改进军地核应急响应机制，能够切实提高应急响应能力。

三是科学编配发展力量，才能不断提高核应急能力。结构决定功能。一个国家的核应急能力，既与它所拥有的核应急力量规模有关，更与其结构和编成紧密相关。一旦出现核事故，不仅要看多少力量能够上得去，更要看究竟有多少力量真正管用，能不能形成整体合力，发挥出最大效能。在核应急力量建设上，军地之间应坚持纵深防御原则，各有侧重、协同并进，提高军地在应急监测、应急指挥、应急响应、应急手段及能力编配上的融合度。通过科学编配和发展军地力量，军队在有些力量建设上可以不自己铺摊子，将非核心的核应急职能交给地方核应急力量，借助地方核应急领域的核心能力（比如充分发挥专家技术力量的咨询作用），为军方提供最优质的服务，使军队集中有限资源发展核应急核心能力，从整体上提高军队的核应急水平。同时，根据核设施的布局、发展情况，以及可能出现的核应急任务覆盖地域、目标任务、行动构想等，统筹军地核应急力量的分布、规模和结构编成，实现军地核事故应急力量建设科学布局、进程同步和均衡发展。

四是标准化水平越高，越能推动军民融合发展深度对接。技术装备体系标准化水平的高低，在很大程度上决定了核应急的质量水平。核应急工作除一些军事专用技术之外，多数武器装备采用的技术都具有军民两用性。特别是现代技术条件下，科学技术军民兼容度不断提高，核领域技术装备的军民两用性也不断增强。当前，制约军民融合技术装备深度发展的关键问题，在于技术标准不统一、接口不一致等。技术装备的标准化程度越高，军地指挥体系和训练平台就越统一，信息交换格式与联通模式就越一致，军地应急力量融合度就越高，就能够将军地分散的应急资源进行科学有效整合，真正形成一体多能的核应急体系。

五是信息化水平越高，越能推动核应急工作精准落地。收集、分析和传播信息是应急管理的基本任务和基础工程。积极推进信息时代的核应急工作，只有在军地之间构建通用兼容的应急指挥网络、完善的核事故应急报知系统、核应急信息数据库等，才能确保信息来源准确、高效反馈共享，不断提高核应急工作宏观筹划、应急指挥、建设管理、评估成效的精准化水平。切实加强科学决策辅助系统建设，利用各种信息手段、无人机及卫星系统等，对核事故进行立体全面的侦察监控，并将核事故态势迅速上报决策机构，使指挥机构科学决策指挥和应急处置，并根据审批权限和事故等级及时报知公众，使军地及时掌握核事故情况，切实提高响应效率，稳定公众情绪，确保应急处置有序有效进行。

引文：

1.Emergency Management Institute，Independent Study Is230，Principles of Emergency Management，March，2003.

2.《中国的核应急》，新华社，2016-01-27。

［1］习近平国防和军队建设重要论述选编（二）.北京：解放军出版社，2015.

［2］中国的核应急.新华社，2016-01-27.

［3］［美］国防部部长助理（核、化学与生物防务计划）办公室编著.李喆译.核武器事故响应程序手册.北京：原子能出版社，2010.

［4］于川信.军民融合战略发展论.北京：军事科学出版社，2014.

［5］路志强，张占军.论现代战争制胜机理.北京：军事科学出版社，2014.

（责任编辑：邱蜀林）

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ISSN1002-4484（2016）08-0014-04